NATUURSCHADE DOOR VEEHOUDERIJ 

versie december 2016

Programmatische Aanpak Stikstof

"Ze moesten maar eens blij zijn met ons veeboeren, want door ons krijgen we steeds meer zeldzame natuur !"

Als een veehouder dit zegt, is dan nog een zinnig gesprek mogelijk? Het is te vaak een vast patroon geworden: de problemen worden omgedraaid, belachelijk gemaakt, en als laatste redmiddel wordt de emotiekaart getrokken. Een goed gesprek over veehouderij in Nederland is inmiddels zeldzamer geworden dan kieviten en korhoenders.   

Veel landen hebben zo hun eigen zwarte milieubladzijde. Bijvoorbeeld de VS hebben zich volledig overgegeven aan gaswinning middels fracking zonder zekerheid dat geen ernstige bodemvervuiling optreedt. Over China wordt regelmatig gemeld dat de steden stikken door zeer ernstige luchtvervuiling.

En Nederland? Nederland staat op de milieukaart als waarschijnlijk het meest veedichte land ter wereld. Dat geeft forse problemen, die de regering nu al tientallen jaren als een hete aardappel voor zich uitschuift.

NATUURSCHADE DOOR VEEHOUDERIJ, versie december 2016

Programmatische Aanpak Stikstof

"Ze moesten maar eens blij zijn met ons veeboeren, want door ons krijgen we steeds meer zeldzame natuur !"

Als een veehouder dit zegt, is dan nog een zinnig gesprek mogelijk? Het is te vaak een vast patroon geworden: de problemen worden omgedraaid, belachelijk gemaakt, en als laatste redmiddel wordt de emotiekaart getrokken. Een goed gesprek over veehouderij in Nederland is inmiddels zeldzamer geworden dan kieviten en korhoenders.   

Veel landen hebben zo hun eigen zwarte milieubladzijde. Bijvoorbeeld de VS hebben zich volledig overgegeven aan gaswinning middels fracking zonder zekerheid dat geen ernstige bodemvervuiling optreedt. Over China wordt regelmatig gemeld dat de steden stikken door zeer ernstige luchtvervuiling.

En Nederland? Nederland staat op de milieukaart als waarschijnlijk het meest veedichte land ter wereld. Dat geeft forse problemen, die de regering nu al tientallen jaren als een hete aardappel voor zich uitschuift.

Er wordt zeker niet niets gedaan aan de milieuschade door de Nederlandse veehouderij. Zoals ook in China niet niets wordt gedaan aan luchtvervuiling. Maar de prioriteiten zijn onwrikbaar. De zorg om schone lucht, water, bodem, planten en dieren komt als laatste aan de beurt, wordt stiefmoederlijk behandeld.  

De centrale onderzoeksvraag hierin is: wordt voldoende doelmatig opgetreden? Neemt de Nederlandse overheid al dan niet te grote risico's met de (zorg voor) Nederlandse natuur?

De schadelijke gevolgen van de Nederlandse veehouderij voor de natuur zijn al decennia zeer groot. Dit zou dan aangepakt moeten worden via de Natuurbeschermingswet, die per 1 januari 2017 is omgekat naar de Wet Natuurbescherming. Is die wet inderdaad een Natuurbeschermingswet, of is die wet in de praktijk meer een veehouderijbeschermingswet? De vraag is reëel: de natuurbeschermingswetvergunningen die zijn verleend aan de veehouderijbedrijven staan voor die bedrijven voor bedrijfskapitaal. Zonder die vergunning mogen zij niet in bedrijf zijn. En; een eenmaal verkregen vergunning laat ruimte om binnnen die verkregen vervuilingsrechten met een gewijzigde bedrijfsvoering toch weer uit te breiden middels zogenoemd intern salderen. 

De milieuschade door veehouderij is elders (zie: achtergrondverhaal) nader beschreven. Hier beperken we ons enkel tot de ammoniakemissies door veehouderij.

Ammoniak is een stikstofemissie, en daarom noemen de ambtenaren dit de stikstofproblematiek (met name NH3 en NOx). Er is veel te veel stikstof in de lucht, waarvan in Nederland de veehouderij de belangrijkste oorzaak is.  

De heer Samson van de PvdA wil vermoedelijk graag goede dingen doen voor het milieu. Hij heeft een verleden als een stoere actievoerder voor het milieu. Maar niet alles gedaan is goed gedaan. Zoals bekend is de heer Samson 'in de politiek' gegaan. Daar heeft hij met een CDA-boerenkamerlid een motie ingediend voor een Programmatische Aanpak van de Stikstof (hierna: PAS). Hierop zijn de ambtenaren met een miljoenenverslindend totaalprogramma gekomen, waaraan vele jaren is gewerkt door onder meer het commercieel adviesbureau TAUW.

Het PAS-programma is op 1 juli 2015 in werking getreden. 

Hierna noem ik u een serie links voor de openbare overheidsdocumenten met betrekking tot de PAS.

De Wet Natuurbescherming, Besluit natuurbescherming, en de Regeling natuurbescherming, met o.a. de wettelijke basis van de PAS:

http://wetten.overheid.nl/BWBR0037552/2017-03-01

http://wetten.overheid.nl/BWBR0038662/2017-01-01

http://wetten.overheid.nl/BWBR0038668/2017-03-17

De PAS en een selectie onderliggende onderzoeken en bestuurlijke stukken:

http://pas.natura2000.nl

http://pas.natura2000.nl/pages/documenten-algemeen.aspx

http://pas.natura2000.nl/pages/prioritaire-projecten.aspx

Het AERIUS-rekenprgramma van de PAS:

https://www.aerius.nl/nl 

https://www.aerius.nl/nl/factsheet-parents/aerius-connect-webservice

En de natuurgebieden waar het ten slotte allemaal om te doen is:

http://www.synbiosys.alterra.nl/natura2000/gebiedendatabase.aspx?subj=n2k&groep=0

De gebiedsanalyses en beheerplannen per natuur 2000 gebied:

http://pas.natura2000.nl/pages/gebiedsanalyses_7-11-2016.aspx

http://www.synbiosys.alterra.nl/natura2000/gebiedendatabase.aspx?subj=actualiteitbeheerplannen

En de herstelstrategieën, die we ook ingenieursnatuur- of natuur-infuusmaatregelen te noemen:

http://pas.natura2000.nl/pages/herstelstrategieen-navigatie-2.aspx

De PAS is een topzwaar programma. Regels voor Natuurbeschermingswetvergunningen voor onder meer veehouderij, een rekenprgrogramma voor stikstofemissies van landbouw, autoverkeer, huishoudens en industrie, emissiereductie-eisen en een enorme lange lijst natuurmaatregelen verspreid over meer dan 100 natuurgebieden zijn in één beleidsprogramma bijéén zijn gebracht.

De kern is een rekenprogramma (AERIUS) waarin alle stikstofemissies zijn opgenomen, en uitrekent waar die emissies neerkomen (stikstofdepositie in eenheden mol stikstof/hectare/jaar). Om de omvang van het programma beter duidelijk te maken: alle verbrandingsmotoren (auto's, CV-installaties, industriële installaties) stoten stikstof uit. Maar ook mest uit de veehouderij, kortom alle 200.000 stalgebouwen, de uitgereden mest en de dieren in de wei. Dit alles in een rekenprogramma plaatsen dat uitrekent waar de emissies optreden en waar die emissies neerkomen is hoogmoedig, en wellicht overmoedig. Maar vooruit, met wat goede wil en de nodige kinderziekten kan dit wellicht na verloop van tijd nog redelijk slagen.

Maar, ook zijn prognoses opgesteld hoe de emissies zich in de toekomst zullen ontwikkelen. En daar gaat het pijn doen. Want hierin worden aannames gedaan. Hoe ontwikkelt de veestapel zich? Gaan veeboeren, die merendeels weinig ophebben met natuurzorg (meer zeldzame planten, da's mooi!), nu plotseling wel hun best doen?  Hoe ontwikkelt de economie zich? Hoe meer bedrijvigheid, hoe meer autoverkeer, en dus meer stikstofemissies. Enzovoort 

Daarnaast is een zeer lange lijst natuurbeheermaatregelen op de uitvoeringsagenda gezet. Velen daarvan lagen al lang uiterst geduldig op uitvoering te wachten. U moet bijvoorbeeld denken aan hydrologische maatregelen. Veel natuursoorten hebben een hoog grondwaterpeil nodig. Maar mensen en koeien willen juist droge voeten. Met name in de afgelopen honderdvijftig jaar is door het hele land middels talloze grondwaterbeheersystemen op grote schaal het grondwaterpeil verlaagd, met een funest gevolg voor veel waterafhankelijke natuur. Om de ergste natuurschade te keren worden nu in en rond grondwatergevoelige natuurgebieden het grondwaterpeil weer -een beetje- verhoogd. Wat dan regelmatig op onwil van boeren stuit. Kortom, polderen, maar dan zonder goede woordvoerders namens de natuur. Anders dan vakbonden staakt natuur niet, maar legt het zonder veel herrie gewoon het loodje. Natuurmonumenten zou hierin wellicht een nuttige rol hebben kunnen spelen, maar die zitten vooral verbaasd te wezen dat de natuur steeds verder achteruit gaat. En, iets prozaïscher: ze ontvangen grote bedragen natuurzorgsubsidie van de de overheid, en dat maakt tam.  

Andere mogelijke herstelmaatregelen bestaan uit onder meer houtkap, plaggen, afbranden, en begrazingsbeheer.

Natuurbeheermaatregelen zijn kwetsbaar. Aangetaste eeuwenoude bossen of zilte graslanden laten zich niet zomaar op korte termijn bijsturen. De natuur is niet maakbaar. Er zijn immers héél wat onzekerheden die een rol spelen bij natuurherstel. De vertragingen die ermee gepaard gaan geven bijkomend aanleiding tot ‘tussentijdse verliezen’ aangezien de nieuwe natuur sowieso niet meteen functioneel zal zijn. Bovendien moet ook een langdurig beheer en monitoring gegarandeerd worden. De scepsis lijkt breed gedragen binnen de wetenschappelijke gemeenschap. Zie bijvoorbeeld M. MARON et al., ‘Faustian Bargains? Restoration realities in the context of biodiversity offset policies’, Biodiversity Conservation 2012, 141-148.


Samenvattend bestaat de PAS uit de combinatie van:  

- het rekenprogramma (hoeveel stikstof is er nu, maar ook veel moeilijker: hoe ontwikkelt het zich in de toekomst?)

- extra emissie-eisen aan de veehouderij

- de natuurbeheermaatregelen

De PAS-autoriteiten stellen nu dat zeker is gesteld dat de stikstofdeposities zullen afnemen, en daarom meer dan genoeg ruimte bestaat om nieuwe bedrijfsemissies toe te kunnen staan. Dat wordt dan 'ontwikkelingsruimte' genoemd. Kortom, een positief reductiesaldo in de stikstofadministratie van AERIUS. De aanname is dat de toe te laten emissietoenames veel kleiner zullen zijn dan de veronderstelde emissiereductie. Ondertussen blijven de natuurschadelijke stikstofdeposities wel nog decennia optreden. Daarom worden ter compensatie de genoemde natuurherstelmaatregelen in het vooruitzicht gesteld.

Hiermee is de hoofdlijn van de PAS beschreven.

En waarom is MOB nu een fel tegenstander van de PAS?

In de eerste plaats vanwege het zwakke ambitieniveau. In 6 jaar tijd zou de PAS gemiddeld landelijk tot een depositiereductie van ca. 5% leiden, terwijl voor een groot aantal natuurgebieden een reductie van meer dan 50% nodig is. We zijn omstreeks 1980 begonnen met het stikstofreductiebeleid. Met de PAS ambitie zouden we ver voorbij 2060 nog steeds bezig zijn met stikstofreductiebeleid. Dat is onder andere onacceptabel, omdat niet goed bekend is of de stikstofgevoelige natuursoorten 80 jarige overlaod aan stikstofverdragen. Hieronder een overzicht van de prognoses, afkomstig uit de PAS.

 PAS versie dec. 2015, pag. 67 

Maar, ook als het ambitieniveau wel serieus zou worden bijgesteld blijft de PAS onaanvaardbaar. Het tweede argument voor verzet tegen de PAS raakt aan welk realisme aan de beleidsprognoses worden toegekend. De stikstofdepositiedaling wordt gebaseerd op bestaand en nog te ontwikkelen beleid. Hoe effectief zal dat beleid zijn?

Ter illustratie een voorbeeld waar iedereen ervaring mee heeft: de Wegenverkeerswet. Als binnen de bebouwde kom een maximum snelheid van 50 kilometer geldt, mag dan in de beleidsprognoses worden aangenomen dat die snelheid niet noemenswaardig wordt overschreden? Mag ik u uitnodigen voor bijvoorbeeld een bezoek aan de Teldersweg in Den Haag? Het zal u moeite kosten een motorvoertuig te vinden die daar minder dan 50 rijdt. En de Teldersweg is geen uitzondering. Met regels is niet alles te ondervangen, en zeker niet als de betrokkenen niet meewerken. Als u de agrarische media enige tijd zou volgen, dan wordt u al snel duidelijk dat intensieve veeboeren en natuur als water en vuur zijn.  

De Wegenverkeerswet en agrarische milieuregels hebben veel gemeen. Het bevoegde gezag beperkt zich in de handhaving van de normen in beide wettenstelsels enkel tot de aanpak van de aandachtstrekkende  excessen, gegeven de volkomen onvoldoende personeelscapaciteit. Of, misschien is toch wel nog een belangrijk verschil te noemen. Anders dan in het verkeer zijn in het agrarisch milieurecht nauwelijks 'andere weggebruikers', of een organisatie als Veilig Verkeer Nederland die krachtig aan de bel trekken als ernstig ongewenste tendensen optreden. Het bevoegd gezag is als een Zeelander zuinig om de zwakke nalevingsmoraal van agrarische milieuregels aan het licht te brengen. Sterker nog, normontwijkend gedrag in de agrarische sector wordt door het openbaar bestuur in de hand gewerkt met stoppersregeling, interne saldering (waarbij de milieuwinst door emissiearme huisvesting volledig kan worden opgevuld met het houden van meer dieren). Om over de nalevingsmoraal rond luchtwassers maar te zwijgen.    

Probleem is bovendien dat enkel het bevoegde gezag onderzoek kan doen naar de nalevingsmoraal, maar daar weinig belang bij stelt. Want, gegeven een zwakke nalevingsmoraal zouden meer handhavingsambtenaren aan het werk moeten, wat weer geld kost. Het is een publiek geheim: handhaving van het milieurecht is ook buiten de agrarische sector een bestuurlijk weeskind. Zie bijvoorbeeld de sjoemelsoftware van Volkswagen.

In de vakliteratuur is de PAS een project van Herculiaanse proporties genoemd. MOB spreekt liever van een megalomaan project. De pretentie een representatief model te kunnen geven van alle Nederlandse stikstofdeposities is eventueel met het nodige vallen en opstaan nog wel waar te maken. Maar daar bovenop wordt geclaimd die deposities met zekerheid te kunnen beheersen en de ecologische schade van die deposities voor vele tientallen sterk verschillende natuurtypen te kunnen analyseren en daar ook effectieve herstelmaatregelen op los te laten.

Het roept associaties op met het 5-jarenplan uit de Sovjet Unie, niet allen vanwege het totaalkarakter maar ook omdat de overheid er kennelijk geen probleem in ziet om nog tientallen jaren met dit reductiebeleid bezig te moeten blijven.

Een concreet voorbeeld van een onzekere prognose is de aanname dat de deposities vanwege mest uitrijden en beweiden gelijk zullen blijven. Hiervoor wordt echter geen enkele garantie gegeven, en is ook nergens geborgd. Bovendien: rond de natuurgebieden waar nog plaatsingsruimte voor mest resteert  kunnen lokaal wel degelijk de deposities toenemen.

Een ander voorbeeld van een onzekere prognose is dat de effecten van de natuurmaatregelen niet zijn verzekerd.

Of: op de deposities uit België en Duitsland heeft Nederland geen grip.

Deze lijst kan nog veel langer worden gemaakt. De PAS is gebaseerd op onzekere prognoses.

Een derde argument is het gegeven dat meer dan duizend illegale bedrijfsuitbreidingen tussen 2005 en 2014 worden gelegaliseerd. De regering heeft al die jaren toegelaten dat bedrijven zonder vergunning uitbreiden zonder handhavend op te treden. Dit is onder meer onverkoopbaar naar de bedrijven die zich wel aan de regels hebben gehouden. Het is een beloning voor slecht gedrag.

Een vijfde argument is dat de PAS inconsequent is opgebouwd. De emissies vanwege het uitrijden van de mest leveren een even grote bijdrage als de stalemissies. Desondanks is de keuze gemaakt de emissies vanwege het mestuitrijden vrij te stellen van vergunningplicht, en de stalemissies wel aan een vergunningplicht te binden. De ammoniakemissies van een gemengd bedrijf zijn afkomstig van stalgebouwen, mestuitrijden, beweiden van dieren en mestopslag. Dan kan niet begrepen worden  dat de vergunningplicht enkel wordt beperkt tot de stalemissies. 

Een vijfde argument gaat over het eerder genoemde 'natuurbeschermingswetvergunning als bedrijfskapitaal'. De PAS-autoriteit maakt de onvergeeflijke fout vergunningen voor onbepaalde tijd af te geven. Als te zijner tijd een openbaar bestuur aantreedt met meer ambitie dan de heer Samson ten tijde van zijn gewraakte PAS-motie en alsnog een meer ambitieus beleid inzetten, dan zullen zij struikelen over de dan vele duizenden reeds verleende vergunningen voor onbepaalde tijd. Die bedrijven zullen geen inbreuk op hun vergunningrecht dulden, en hooguit met forse financiële compensatie bereid zijn iets in te leveren.

Tienduizend bedrijven uitkopen met een bedrag van honderd duizend Euro maakt een bedrag van één miljard Euro. De PAS legt potentieel een zware hypotheek op de schatkist.

A propos: als iemand zijn muziek asociaal hard zet, en de buurman vraagt om die muziek zachter te zetten mag de overlastgever dan een financiële vergoeding eisen?

Op 30 november en 1 december 2016 heeft de rechtszitting plaats gehad van de Raad van State over de PAS, waarbij onder meer een drietal beroepen zijn behandeld van MOB. In de voorafgaande maanden zijn grote aantallen onderzoeksrapporten en processtukken gelezen. In die twee dagen tijd heeft de Raad van State een lange lijst met vragen behandeld over de PAS. Het standpunt van MOB zal duidelijk zijn: de PAS kan de toets der kritiek niet doorstaan. Het is nog onbekend wanneer de uitspraak van de Raad van State kan worden verwacht.

Lopende het beroep bij de Raad van State blijven talloze vergunningen verleend worden aan veehouderij op basis van de PAS. MOB zal samen met Vereniging Leefmilieu in de komende maanden een groot aantal van die besluiten aanvechten. 

Hierna meer achtergrond over natuurschade door veehouderij.    

*****

HET GROTE ACHTERGRONDVERHAAL: OVER DE VECHTSCHEIDING VAN VEEBOEREN EN NATUUR

Veehouders zijn ondernemers: dat betekent vaak tegen zo laag mogelijke kosten produceren. Nederland onderscheidt zich hierin vooral door bulkproductie en slechts zelden ook door kwaliteit. Dat hoeft geen probleem te zijn als er niet te veel veehouderij is. Nederland is evenwel het meest veedichte land van Europa. Wat wordt gecombineerd met een hoge bevolkingsdichtheid. Kritiek op veehouderij en megastallen is dan ook een kritiek op het toestaan van veehouderij op industriële schaal waar dat niet past. Nederland is ook trendsetter in intensieve veehouderij, geholpen door de expertise van Landbouw-universiteit Wageningen (stalsystemen, voerconversie, veterinair) en de Rotterdamse haven (import veevoer). Grootschalige veehouderij geeft veel natuurschade, vooral door de mestemissies. De Nederlandse overheid heeft hierin een natuurzorgplicht, ook internationaal, geregeld in de Natuurbeschermingswet. Hoe werkt dat in de praktijk als het om de veehouderij gaat? Het onderstaande is gebaseerd op de jurdische ervaring van 100-en juridische procedures en kan worden beschouwd als de essentie c.q. spoedcursus van wat hierin politiek-bestuurlijk en juridisch actueel is. U kunt hier lezen hoe het zo ver is gekomen dat Nederlandse natuur een politiek weeskind is geworden.

De nu bestaande veehouderij vormt één van de drie voornaamste bedreigingen van de Nederlandse natuur. De drie belangrijkste oorzaken van natuurschade zijn versnippering (veel kleine natuurgebieden zonder onderlinge verbinding), verdroging (grondwaterstand) en verzuring (stikstofdeposities). Veehouderij is de grootste bron van stikstofdeposities, afkomstig uit de mest van 95 miljoen kippen, 12 miljoen varkens en 4 miljoen stuks rundvee. Het probleem is al decennia bekend, onderzocht en door de overheid op de politieke agenda gezet, maar verre van opgelost.

Politiek weeskind

In de afgelopen tientallen jaren is veel kennis beschikbaar gekomen uit onderzoek en zijn door de overheid regels gesteld. In essentie is het ook een overzichtelijk en goed oplosbaar probleem. Toch is in de afgelopen 10 jaar nauwelijks nog vooruitgang geboekt, met als voornaamste oorzaak politieke onwil. De relatief makkelijk te realiseren milieuwinst (in politiek jargon: het laaghangende fruit in de vorm van voor de hand liggende milieutechnieken) wordt inmiddels toegepast. Nu het moment van keuzes maken is gekomen (is de huidige veestapel - lees: mestproductie - houdbaar?), blijkt het een politiek weeskind. En ondertussen woekert de natuurschade voort.

Als beleid gold sinds 1994 de (inmiddels ingetrokken) Interimwet Ammoniak en Veehouderij (IAV). Sinds 2003 is de Wet Ammoniak en Veehouderij (WAV) daarvoor in de plaats gekomen. Vooral met de WAV is flink de klad gekomen in de doelmatigheid van het overheidsoptreden. Geen wonder: die wet stond weer een toename van de emissies toe. Ook de verantwoordelijke minister heeft inmiddels moeten toegeven dat het beleid ondoelmatig is geworden (MvT Crisis en Herstelwet, Tweede Kamer, vergaderjaar 2009, 2010, 32 127, nr. 3, pagina 25).

Kort samengevat: middels een combinatie van zogenaamde vervuilingsrechten, mest- en melkproductierechten heeft de overheid een omstreden stelsel opgetuigd, die de bestaande schade meer in stand houdt dan reduceert. De betrokken bedrijven zien de vervuilingsrechten (emissierechten) als bedrijfskapitaal, en handelen er ook in (salderen). Ondernemers zijn vaak enkel bereid minder te vervuilen als daar een vergoeding (subsidie) tegenover staat. Immers, waar vervuilingsrecht wordt ingeleverd wordt toekomstige schaalvergroting (lees: megastallen) bemoeilijkt. Dit alles is verregaand vergelijkbaar met muziek asociaal hard zetten, en pas bereid zijn het zachter te zetten als de klagers geld betalen.

Nederland is gelijktijdig een bijzonder land. Weliswaar geeft de hoge bevolkingsdruk een zeer intensief gebruik van bodem, water en lucht. Anderzijds zijn veel mensen zich daarvan ook goed bewust, en zijn bereid daar gevolgen aan te verbinden. Nederland herbergt bovendien veel kennis en ervaring op dit gebied. Veel werk van de vorige generatie bestuurders en ambtenaren heeft zelfs model gestaan voor milieubeleid in andere Europese landen. 

De tussenkomst van de overheid is voor natuurbehoud - helaas! - vaak een noodzakelijke voorwaarde. Alleen al omdat de overheid een verregaande beslissingsmonopolie heeft over milieuveiligheid. De Staat bepaalt in hoge mate wat milieuveilig (kwaliteitsnormen voor bodem, water en lucht). Weliswaar stelt ook de Europese Unie milieunormen. Die normen zijn niet enkel matig ambitieus (de achterblijvers, waartoe inmiddels steeds vaker ook Nederland gerekend moet worden, moeten mee kunnen komen), ook wordt zeer veel tijd gelaten om de gestelde normen te kunnen halen. Vaak komt Nederland pas op het allerlaatste moment in beweging (voorbeeld: de implementatie van de Habitatrichtlijn, Nederland is door de EU in gebreke gesteld). Daarbij bestaat dan nog de mogelijkheid van uitstel (derogatie; door Nederland gevraagd en gekregen voor fijnstof en nitraat). Kortom, milieuveiligheid is in de praktijk een speelbal van democratische besluitvorming, en daarmee van lobbywerk.

Hiermee wordt alles behalve gezegd dat de overheid geheel verantwoordelijk is voor natuurbehoud. Juist niet! Daarvoor is de overheid teveel een inefficient apparaat, als een reus op lemen voeten, speelbal van lobbyisten. Maar de overheid komt volgens MOB onontkoombaar wel een beslissende rol toe voor wat betreft het stellen van eerlijke en werkbare regels, consequente handhaving van die regels en het ontsluiten van kennis.

Hierna wordt een korte geschiedenis gegeven van de Natuurbeschermingswet. Dan wordt verteld waarom deze wet noodzakelijk is. Vervolgens kunt u lezen wat MOB doet om van de overheid gedaan te krijgen dat ze haar -wettelijk vastgelegde- verantwoordelijkheid ook daadwerkelijk neemt. Afsluitend wordt een politieke analyse gegeven.

De Natuurbeschermingswet

De Natuurbeschermingswet (hierna: Nb-wet) bestaat al lang: vanaf 1967. Tot in de jaren negentig heeft deze wet weinig betekend. Eind jaren negentig komt daar voorzichtig verandering in. Rond de Natuurbeschermingswet ontstaat zelfs enig politiek rumoer.

Al vanaf de jaren tachtig zijn alle Europese Unie-lidstaten verplicht gepaste natuurbeschermingsmaatregelen te nemen voor natuurgebieden met een internationale waarde. Die internationale waarde volgt uit het voorkomen van meer dan 5% van een of meerdere soorten planten of dieren in een gebied. In het jaar 2000 wordt Nederland door de Europese Commissie op het matje geroepen (in gebreke gesteld) omdat geen uitvoering wordt gegeven aan die verplichtingen met betrekking tot de zogenoemde Habitat- en Vogelrichtlijngebieden (synoniem: Natura 2000-gebieden). Daarmee maakte Nederland een slechte beurt. De regering reageert hierop in 2001 met een voorstel tot wijziging van de natuurbeschermingswet om zo alsnog aan de gestelde verplichtingen te voldoen.

Ondertussen hadden ook enkele maatschappelijke organisaties de nalatigheid van de Nederlandse overheid ook bij de Nederlandse bestuursrechter aangekaart. De bestuursrechter bevestigde dat de overheid nalatig was in de uitvoering van haar wettelijke plichten. Veel overheidsbesluiten waarin de natuurbelangen zoals genoemd in de Habitat- en/of Vogelrichtlijn waren 'vergeten' moesten daarom overnieuw. Ook daarmee kwam druk op de regering.

Daarmee leek een kentering te komen in wat lange tijd praktijk is geweest. Lang was het zo dat als een bouwplan (voor bijvoorbeeld een weg, een nieuwbouwwijk of bedrijf) maar belangrijk genoeg leek, er steeds weer een klein (of groot) stukje natuur verloren ging. Er staan steevast wel wat cowboy-ondernemers klaar om gaatjes te zoeken in de regels van de bestemmingsplannen en wetten. Aan huizenbouw in de rand van het bos kan veel geld worden verdiend. Ook bedrijfsuitbreidingen zijn vaak lucratief. In woord belijden veel politici het natuurbelang. Maar in de praktijk stonden natuurwaarden per saldo dikwijls op verlies. Belangrijke oorzaak daarvan was dat geen harde juridische bescherming van natuurwaarden gold.

Noodzaak van wetgeving

Met het voorgaande is het belang van de Nb-wet duidelijk gemaakt. Maar nog altijd denken veel politici in de tegenstelling 'mens versus natuur'. Als niet een harde bescherming geldt voor de resterende natuur, dan moet ernstig gevreesd worden voor het behoud daarvan. Van de oorspronkelijke natuurwaarden in Nederland resteert momenteel nog ca. 15% (Halting biodiversity loss in the Netherlands, PBL 2010). En de trend is nog steeds negatief: het totaal aantal soorten (biodiversiteit) blijft afnemen. Wel lijkt een kentering van de mate van afname in zicht. 

Ondertussen zijn sommige natuurbeheerorganisaties bezig om de terreinen die ze hebben, ecologisch zo divers mogelijk te maken. Er als het ware uit persen wat er in zit; maximaliseren van potentiele natuurwaarden, vaak bekostigd met compensatiegeld voor nieuwe ingrepen elders (nieuwbouw enz.) die ten koste van bestaande natuurwaarden gaan. Plaggen, her-meanderen van beekloopjes, verhogen van het waterpeil. Dit 'natuurwerk' ontlokt - niet zelden terecht - dan weer op een ander soort kritiek: ingenieursnatuur. Voorlopig zit de Nederlandse natuurzorg nog flink in het defensief. Hoe interessant ook: een project als de Oostvaardersplassen maakt daarin nog geen doorslaggevend verschil.

Hierboven is al genoemd dat concreet drie belangrijke oorzaken zijn te noemen waarom natuurzorg in het nauw zit:

1. Overbelasting stikstof en vermesting (hoofdoorzaak is de extreem grote Nederlandse veestapel)

2. Verdroging (grondwaterpeil)

3. Versnippering (talloze kleine natuurperceeltjes, zonder onderlinge verbindingen)

Ad 1: Overbelasting van natuurgebieden door stikstofdepositie

De overbelasting door stikstof is bekend sinds de jaren tachtig van de vorige eeuw met de naam 'zure regen'. In de jaren negentig is de meeste winst geboekt. In de afgelopen tien jaar is een impasse opgetreden. We zijn grofweg halverwege waar we terecht moeten komen om de natuurwaarden te behouden.

Het probleem bestaat uit het feit dat veel kwetsbare plantensoorten een overschot aan stikstof niet verdragen, danwel overwoekerd worden door planten die juist goed gedijen bij veel stikstof. Bramenstruiken, brandnetels, akkerdistels en sommigen grassoorten drukken veel planten weg waardoor de diversiteit aan plantensoorten krimpt. Aangezien veel insecten afhankelijk zijn van bijzondere plantengemeenschappen, ontstaat ook een negatief keten-effect voor de fauna.

De voornaamste bron van stikstofemissies is de veehouderij, in de vorm van ammoniak (NH3). Er is geen ander gebied in Europa waar op een zo klein stuk grond zoveel landbouwdieren worden gehouden als in Nederland: 4 miljoen runderen, 12 miljoen varkens en 95 miljoen kippen (cijfers 2010). Het gaat hoofdzakelijk om Oost-Brabant, Noord-Limburg, Gelderland en Overijssel (in beleidsjargon 'de reconstructie- of mestoverschotgebieden' genoemd).

De emissies vanwege het mestuitrijden en de stallen zijn in de meeste gevallen veel te hoog om de instandhouding van de natuurwaarden te waarborgen. 25 jaar wetenschappelijk onderzoek laat daarover weinig twijfel meer bestaan. Zie onder meer de overheidspublicatie 'Ammoniak in Nederland'. Omdat veehouderijbedrijven elk afzonderlijk een bijdrage leveren aan de stikstofneerslag hebben die bedrijven met de Natuurbeschermingswet te maken. 

Naast veehouderij veroorzaken ook de reguliere industrie, gemotoriseerd verkeer en de huishoudens stikstofneerslag. Ook die emissies dienen verder af te nemen. De bijdrage van deze sectoren is echter ondergeschikt aan de bijdrage van de veehouderij.

 Ad 2: Verdroging

Ook het lage waterpeil pakt voor veel natuur negatief uit. Dit wordt hier voor de volledigheid wel als knelpunt genoemd, maar niet verder uitgewerkt. Het waterpeil is vooral de verantwoordelijkheid van de waterschappen.

Ad 3: Versnippering in vele kleine natuurperceeltjes

Om de versnippering van natuur tegen te gaan, is het EHS-beleid opgesteld: het realiseren van de Ecologische Hoofd Structuur. Het doel is om een groot aantal afzonderlijk natuurgebieden beter met elkaar te verbinden (verbindingszones), zodat planten en dieren niet opgesloten hoeven blijven in hun eigen reservaat. Dit punt hangt nauw samen met de twee voorgaande punten. Waar veel natuur het al moeilijk heeft door teveel vervuiling uit de lucht en te weinig water, betekent versnippering een extra drempel voor voortbestaan. Immers, de planten en dieren kunnen zich veel moeilijker verplaatsen naar mogelijk gunstiger locaties voor voortbestaan. De politieke problemen rond het EHS-beleid zijn echter  groot. Tegen het realiseren van de EHS wordt politiek veel weerstand geboden, waardoor na 20 jaar het einddoel nog lang niet in zicht is. Recent heeft de regering tot veler verbazing gezegd gemaakte afspraken niet langer na te willen komen, en daarmee genomen besluiten zelfs te willen herroepen. Daarover woedt nu een stevige politieke strijd. Dit punt wordt hier voor de volledigheid genoemd, maar blijft verder onbesproken 

Inzet Mobilisation, aanpak ammoniakvervuiling door veehouderij

De Nb-wet verplicht de overheid tot het beoordelen van projecten die gevolgen kunnen hebben voor de beschermde natuurwaarden. Welke de beschermde natuurwaarden zijn (en welke gebieden) volgt uit de Nb-wet.

Bijvoorbeeld het ondernemen van een veehouderijbedrijf betekent dat er ammoniakneerslag optreedt. De ammoniakneerslag (uitgedrukt in mol depositie potentieel stikstof per hectare per jaar) wordt vastgesteld aan de hand van het aantal dieren, het stalsysteem en de afstand tot het betrokken gebied. Als de bedrijfsemissies hoger zijn dan de afstand tot de natuurwaarden korter is, dan zijn de schadelijke ammoniakemissies  van het bedrijf op de nabijgelegen natuurwaarden groter. Maar, ammoniakdeposities reiken ook ver. Op 100 kilometer afstand van de veehouderij is slechts minder dan 60% van de emissies neergeslagen. Zie hiervoor de eerdere genoemde overheidspublicatie Ammoniak in Nederland. 

In Nederland zijn tienduizenden veehouderijbedrijven gevestigd met elk meer dan ca. 100 melkkoeien, duizenden varkens of vele tienduizenden kippen. In combinatie met het uitrijden van de mest veroorzaken al die bedrijven tezamen de zogenaamde ammoniakdeken boven Nederland. Om in een goed evenwicht te komen met natuurbehoud is een hoge reductiedoelstelling noodzakelijk. 

De Natuurbeschermingswet verplicht tot het maken van een beoordeling van de verenigbaarheid van de bedrijfsbelangen met de natuurbelangen. Die wettelijke plicht bestaat sinds 2005 met de komst van de gewijzigde Natuurbeschermingswet, en ook de Habitatrichtlijn in de wet is verankerd.

De overheid faalt ernstig met de inzet van de Natuurbeschermingswet als instrument voor natuurbescherming. Een ambitieuze vermindering van ammoniakdeposities is niet in zicht. Het is erger. Het optreden van de overheid heeft steeds meer als effect dat de bedrijven hun vervuiling consolideren, omdat de bedrijven de vervuilingsruimte als een bestaansvoorwaarde voor hun onderneming zijn gaan beschouwen. Het perfide effect van het huidige overheidsoptreden is dat ondernemers de vervuilingsruimte als bedrijfskapitaal zijn gaan beschouwen, dat zij nauwelijks willen afstaan. Dit zou nog niet erg hoeven zijn indien gelijktijdig ook een robuust programma zou bestaan om tot serieuze vervuilingsreductie te komen. Dat programma ontbreekt. Over een dergelijk programma wordt wel veel geschreven en gepraat onder de titel Programmatische Aanpak Stikstof (PAS). Serieus vertrouwen in dat programma ontbreekt. Verwezen wordt naar het in het vakblad LUCHT gepubliceerde artikel 'Stikstof tot nadenken, de ontbrekende feiten', hieronder te downloaden. Zie ook de recente evaluatie van de PAS door het CPB.

Wat doet de politiek?

Het politieke probleem is simpel te benoemen: de emissies vanwege de enkele tienduizenden veehouderijbedrijven zijn (soms zelfs meervoudig) te hoog. Dit wordt vooral veroorzaakt door de onvoorstelbaar hoge mestproductie vanwege de uitzonderlijk grote veestapel in een relatief zeer klein gebied. Er zijn hierin twee manieren om de emissies aan te pakken: ten eerste milieutechnische matregelen en ten tweede krimp van de veestapel (het probleem bij de bron aanpakken: afname van het aantal dikke darmen).

Technische maatregelen zijn in de afgelopen 20 jaar -deels op kosten van de belastingbetaler- uitvoerig onderzocht, gesubsidieerd en toegepast. De drie meest effectieve maatregelen hebben bestaan uit 1. het emissiearmer uitrijden van de mest (mestinjectie), 2. het maximeren van de veestapel en 3. emissie-armere stallen. Die maatregelen zijn inmiddels ook al geruime tijd wettelijk voorgeschreven via de meststoffenwet (het mestuitrijden en maximeren van de veestapel) en Besluit Huisvesting (emissiearmere stallen). De reele mogelijkheden voor emissiereductie middels technische maatregelen zijn daarmee grotendeels genomen. We zijn echter na 25 jaar beleid pas ongeveer halverwege het te bereiken doel. Dat brengt in een normaal denkproces onvermijdelijk de maatregel van beperking van de veestapel in beeld.

Een openbaar debat over een beperking van de veestapel wordt vooralsnog angstvallig vermeden. Het tegendeel vindt plaats: de melkveestapel mag binnenkort weer toenemen, waar deze eerder door productiegrenzen was beperkt.

Het totaal aantal kippen en varkens in Nederland is al vele jaren via een dierrechtenstelsel aan een maximum aantal gebonden. Over de bestaande regulering van de kippen en varkens is de beslissing genomen om deze voorlopig te handhaven (zie: Meststoffenwet artikel 77).

Voor de melkkoeien geldt een veestapelregulering door het Europeesrechtelijk geregelde melkquotum. De melkveehouders zijn gebonden aan een maximum melkproductierecht, en daarmee aan een maximum aantal dieren. Dit beleidsstelsel vervalt in 2015. De melkveestapel mag daarna weer toenemen. De Nederlandse regering heeft dit recent besloten. Dit is een garantie voor een toename van de deposities, waar deze juist dienen af te nemen.

Het enorme mestoverschot veroorzaakt niet enkel teveel ammoniakvervuiling. Naast deze ammoniakvervuiling lijdt de bodem en ook het grondwater schade door het uitrijden van teveel mest met langdurig schade aan de bodemkwaliteit tot gevolg, met inbegrip van grond- en oppervlaktewater. De Europeesrechtelijke Nitraatrichtlijn (mest bevat nitraten) en Waterrichtlijn (o.a. uitspoeling nitraten naar het water) stellen daarom eisen aan de bodem- en waterkwaliteit. In Nederland blijven we deze gestelde minimumnormen voorlopig nog structureel overschrijden. Er is door de Nederlandse overheid zelfs een ontheffing bedongen bij de Europese Unie van de Europese normen, omdat Nederland dat Europese normen niet zou kunnen (of willen?) naleven (derogatie van de Nitraatrichtlijn). Dit ondanks de grote waarschijnlijkheid dat een meerderheid van de Nederlandse bevolking een stevig tegenstander van het verzoek om ontheffing zal zijn. Immers, de meeste mensen zullen hun kinderen een schoon leefklimaat en schoon grondwater/drinkwater willen nalaten. 

Mestwetgeving en een beleidsmatige beperking van de veestapel kan uiteraard pas komen te vervallen als ook de problemen met het mestoverschot daadwerkelijk zijn bedwongen. Die situatie is momenteel zelfs niet bij benadering gerealiseerd. Het ministerie van LNV publiceerde in juli 2010 het rapport 'Instrumentarium voor veehouderij binnen milieugebruiksruimte'. In dat rapport worden suggesties gedaan voor de veestapelregulering na 2015. Hoewel het rapport is opgesteld met als doel het politiek debat over de situatie na 2015 mogelijk te maken, wordt een constructief debat met als doel om mestwetgeving -en daarmee wettelijke regulering van de omvang van de veestapel- vermeden.

Niet alleen het milieuprobleem is overzichtelijk. Dat geldt ook voor het politieke landschap. De woordvoerders natuur en milieu van enkele politieke partijen zijn structureel mensen afkomstig uit de veehouderijsector. Om voor MOB onduidelijke redenen blijken bij enkele politieke fracties elke affiniteit met natuurbehoud structureel afwezig. In hun standpunten wordt natuurbehoud hoofdzakelijk negatief benaderd. De politieke werkwijze van deze politieke fracties is vaak dezelfde. De VVD-woordvoerder toont zich steevast de meest radicale tegenstander van elke vorm van overheidsregulering, en plei daarmee direct tegen elke vorm van (agrarisch) natuur- en milieubeleid. Eerder is die rol ook gespeeld door de LPF-woordvoerder, tegenwoordig soms ook wel gespeeld door de PVV. Een radicaal standpunt - dat vaak enkel door specialisten is te herkennen als ketelmuziek - geeft de CDA-woordvoerder ruimte zich te presenteren als de ogenschijnlijke vertegenwoordiger van een redelijk compromisvoorstel. Voor het CDA bij herhaling gelegenheid zich te presenteren als een redelijke middenpartij, terwijl feitelijk wanbeleid wordt aangekondigd.

Een voorbeeld hiervan betreft het steeds weer opnieuw terugkomen op de mate van wetenschappelijke zekerheid over de optredende natuurschade van ammoniakvervuiling. Hoewel over de schade weinig onzekerheid bestaat, wordt elke kans te baat genomen om onzekerheid te suggereren. Voor zover onzekerheid bestaat, is die vooral te vinden in het precies vaststellen van de mate van de schade, onderverdeeld naar de verschillende natuurtypen danwel beperkte onzekerheid over de effectiviteit van milieutechnieken. Een verstandig mens zou zeggen dat bij vaststelling van een ernstig teveel aan ammoniakvervuiling stevig werk gemaakt dient te worden van een flinke reductie. De VVD-bijdrage bestaat echter hoofdzakelijk uit politieke obstructie door steevast uitkomsten van wetenschappelijk onderzoek in twijfel te trekken. Met een iets gematigder inbreng van het CDA over de politieke betekenis van de uitkomsten van het wetenschappelijk onderzoek lijkt deze al snel een redelijke partij. Op dit thema toont de praktijk vele varianten.

Overigens is het ronduit merkwaardig dat de VVD zich steevast ronduit natuurvijandig uitdrukt. Sommige VVD-oudgedienden hoor je hierover nog wel eens mopperen (Winsemius, Nijpels), maar zonder veel effect. In veel andere landen is natuurbeheer bij rechtse partijen lang niet altijd in slechte handen. Natuur maakt in veel landen een essentieel onderdeel uit van het imago van dat land (landschappelijke waarden, identiteitsbepalende diersoorten enz), iets wat veel politici aan de rechter zijde graag koesteren. Zeker, die politici hebben dikwijls ook de mond vol van jacht en ondernemersbelangen, maar laten zich evengoed gelijktijdig aanspreken op natuurbeheer. Zo niet de VVD. Elke VVD-bijdrage aan het debat over natuurbeheer wordt beheerst door het dogma van de kleinere overheid, waaruit volgt de wens om minder (lees: zwakkere) regels en minder overheidsuitgaven. In de Nederlandse politieke praktijk is het maar al te vaak ook de zwakste belangen waarmee de VVD haar politieke 'succesen' behaalt. Gegeven het zwakke politieke gewicht van natuurbelangen in combinatie met de VVD die graag opmarcheert met haar zucht naar een kleinere overheid, is natuur een makkelijk slachtoffer van de VVD-politiek. Immers, de overheid heeft een monopoliepositie in het vaststellen van de minimum kwaliteitseisen voor lucht, water en bodem en ook aan het gebruik van de ruimte via bestemmingsplannen. Deze klassieke overheidsthemna's zijn cruciaal voor natuurbeheer.

De beschreven situatie zou niet ernstig zijn, indien andere partijen voor een correctie zouden zorgen. Daarvan blijkt al lang geen sprake meer van te zijn. Dit heeft een specifieke oorzaak.

De meeste andere partijen hebben amper binding met het platteland. Het zijn overwegend stedelijk georienteerde partijen, met weinig achterban en inzicht in het buitengebied. De verschillen tussen plattelandspolitiek en stedelijke politiek zijn aanzienlijk. In de plattelandspolitiek domineert agrarische belang, met een zwakke stem voor natuurbelangen. Bestemmingsplannen voor het buitengebied blijken hoofdzakelijk een agrarisch bedrijfsontwikkelingsplan. Te veel agrariers zien natuur als een sta-in-de-weg, gebaseerd op de kortzichtige gedachte dat natuurbelangen nu eenmaal moeten wijken voor voedselproductie. Meer stedelijk georienteerde politieke partijen tonen zich volstrekt incompetent in deze politieke retoriek, en laten hun politieke dossier "overheid en plattelandsbestuur" veelal versloffen. Deze partijen stellen natuur belangrijk te vinden, maar gaan voorbij aan het feit dat natuur buiten de stad ligt, tussen de agrariers. Indien werkelijk belang wordt gehecht aan natuur is het onvermijdelijk om je goed thuis te maken in de agrarische politiek. Dit geldt evenzeer voor de andere problemen die gezonde natuur bedreigd; verdroging en versnippering. Ook dan ontmoet je onvermijdelijk agrarische belangen. Hiermee zal duidelijk zijn geworden dat met de Nederlandse natuur een politiek weeskind is geboren.

Als we de politieke gang van zaken beter bekijken, dan kan de vraag gesteld worden of het de politici in de eerste plaats verweten kan worden dat structurele natuurschade niet hoger op de politieke agenda staat. Immers, politici kunnen meestal pas serieus aan de slag nadat maatschappelijke organisaties de zaak op de politieke agenda hebben gezet. Als het om natuur gaat komen we al snel bij een grote organisatie als Natuurmonumenten terecht. Deze organisatie weet als geen ander welke problemen door de ammoniakemissies uit de veehouderij optreden. Zij besteden een vermogen aan het beperken ammoniakemissieschade met "beheermaatregelen". Door de ammoniakemissies is onder meer sprake van vergrassing, wat wordt bestreden met regelmatig maaien en andere ecologische ingenieurstechnieken. Zonder maatregelen zouden veel natuurwaarden overwoekerd worden door stikstofminnenden begroeiing. Dweilen met de kraan open.

Waar je zou verwachten dat Natuurmonumenten op de stoep staat bij de politiek en de agrarische sector, is het tegendeel waar. De inmiddels duizenden verleende Natuurbeschermingswetvergunningen zijn door Natuurmonumenten ongemoeid gelaten. Tegen het zwaar omstreden vergunningbeleid, op basis waarvan die vergunningen zijn verleend, is Natuurmonumenten niet opgetreden. Natuurmonumenten meent kennelijk voldoende te doen door af en toe een bezorgde brief aan de Tweede Kamer en de provinciebesturen te zenden, en keurig mee te praten als ze worden uitgenodigd. Als boeren met tractoren veel politiek kabaal maken, kijken ze bij Natuurmonumenten enkel verschrikt toe. Natuurmonumenten toont geen enkel inzicht in het feit dat naarmate meer vergunningen voor onbepaalde tijd aan veehouderijbedrijven zijn verleend, het ammoniakprobleem steeds minder oplosbaar zal zijn. Immers, waar een veehouder eenmaal over een vergunning voor onbepaalde tijd beschikt, ontbreekt elk motief de eenmaal vergunde emissierechten op te geven. Tegen de tijd dat Natuurmonumenten eindelijk vindt dat het ernst moet worden, zullen de meeste veehouders hun vergunning op zak hebben. Natuurmonumenten moet deze houding het meest worden aangerekend, aangezien ze de bekendste politieke speler zijn in natuurbeheer, met -althans potentieel- de sterkste stem. In Nederland zijn in totaal ca. 55.000 veehouderijbedrijven. Natuurmonumenten heeft ca. 850.000 leden, maar laten na een politieke vuist te maken om tot een beter evenwicht tussen natuur en agrarische belangen te komen.

Een soortgelijk verhaal geldt voor de meeste overige terreinbeherende organisaties, zoals bijvoorbeeld de Provinciale Landschappen. De natuur lijdt aanhoudend ernstige schade, maar ze beperken zich tot politiek overleg met fluwelen handschoenen, kennelijk ernstig benauwd het reëel bestaande conflict met de agrarische belangen openlijk op tafel te leggen. Staatsbosbeheer valt onder de overheid, wat betekent dat die nagenoeg geen politieke speelruimte heeft. Ten slotte, we moeten evenmin bij Stichting Natuur & Milieu zijn. Waar zij in de jaren negentig nog een voortrekkersrol hebben gespeeld in dit onderwerp, is hun optreden nu minder dan een schaduw van toen. De enige andere organisatie die zich naast Mobilisation momenteel sterk inzet is Werkgroep Behoud de Peel (zie www.wbdp.nl). Zij beperken zich tot de Peelgebieden in Noord Limburg, en zijn een kleine organisatie met beperkte middelen. Hoe kan van politici verwacht worden dat ze kritischer zijn, als de belangrijkste natuurorganisatie het volledig laten afweten?

Voor nadere informatie:

Mr. V. Wösten  -  Wösten juridisch advies

06 5064 1848     

Publicaties

Hieronder zijn 4 documenten beschikbaar als pdf-downloadfile. Met de twee artikelen wordt in de kijkje in de keuken van de overheid gegeven. De correspondentie met LTO-Noord laat zien dat er nog altijd agrarische bestuurders rondlopen die menen juist te handelen door op de man te spelen. En als vierde een onderzoek naar stikstofschade.

1. Veehouderij, milieubeleid en regeldruk; mr. V. Wösten / ir. A.K.M. van Hoof, Tijdschrift voor Agrarisch Recht, november 2009. Met dit artikel wordt de veelgehoorde stelling ontkracht dat de veehouderijsector te maken heeft gekregen met steeds striktere milieuregels. Het tegendeel blijkt juist. In de afgelopen jaren zijn de milieunormen fors versoepeld. Zelfs de ammoniakemissies - al decennia ontoelaatbaar te hoog - mochten van de overheid op bedrijfsniveau weer toenemen.

2. Stikstof tot nadenken, de ontbrekende feiten; mr. V. Wösten, Tijdschrift Lucht, december 2011. Met dit artikel wordt gesteld dat de nieuwe plannen voor de aanpak van de natuurschade door ammoniakemissies uit de veehouderij (Programmatische Aanpak Stikstof, PAS) ondeugdelijk genoemd moet worden. De Natuurbeschermingswet dreigt in de praktijk vooral een Veehouderijbeschermingswet te worden.

3. Het derde stuk wekt de indruk dat de voorzitter van LTO-Noord geen constructieve gesprekspartner wil zijn.

4. Het vierde stuk betreft een onderzoek in opdracht van Mobilisation naar de (on)toelaatbaarheid van de langdurige overbelasting van stikstofgevoelige natuurwaarden. Dit naar aanleiding van de stelling van de overheid dat een stand still van de stikstofdeposities geen significant negatief effect heeft.

5. Het vijfde stuk betreft onze zienswijze op de PAS die als volgt is samen te vatten:

  1. Uit de rapportage van Nederland naar de Europese Unie uit 2013 blijkt dat driekwart van de beschermde soorten en bijna alle habitattypen vallend onder de Europese Habitatrichtlijn een zeer ongunstige tot matig ongunstige staat van instandhouding hebben.
  2. De PAS gaat een nog langer voortdurende te hoge stikstofdepositie op onze Natura 2000-gebieden niet tegen. De Natura 2000-gebieden zullen nog verder degenereren en dit zal niet of onvoldoende met herstelmaatregelen c.q. end-of-pipe maatregelen kunnen worden opgelost.
  3. PAS zou een goed instrument kunnen zijn ware het niet dat het ambitieniveau van het ontwerp PAS veel te laag is. De minister verwacht in 2030 een verlaging van de stikstofemissie van effectief minder dan 10%. Het is zelfs niet zeker dat dit gaat worden gehaald. Dit kan bepaald niet als een serieus ambitieniveau worden opgevat en diskwalificeert het voorliggende concept PAS.
  4. Het ontwerp PAS heeft een absoluut veel te lage ambitieniveau en is strijdig met internationale verplichtingen zoals de Habitatrichtlijn.
  5. Een verdere teruggang van biodiversiteit dient te worden gestopt. Er dient ambitie te worden getoond voor herstel. Dat kan alleen als er een ambitieus PAS komt.
  6. Het doel van het PAS dient te zijn dat in 2030 in bijvoorbeeld maximaal 10% van de Natura 2000-gebieden nog KDW’s van relevante habitats mogen worden overschreden. Dit dient primair de doelstelling te zijn. Op basis hiervan dienen (1) tussendoelstellingen te worden geformuleerd, en (2) een passende strategie te worden opgesteld.
  7. Een dergelijke strategie voor het reduceren van de stikstofemissie is ook in lijn met de ambitie van het door Nederland ondersteunde Europese biodiversiteitsstrategie om verdere teruggang van de biodiversiteit te stoppen en om tot een robuust definitief herstel van de natuur te komen.
  8. Er dienen intermediaire doelen (mile stones) in de PAS te worden opgenomen voor 2020 en 2025 zodat verzekerd kan worden dat in 2030 de bovengenoemde doelstelling van maximaal 10% in 2030 kan worden gehaald.
  9. Op basis hiervan dient een strategie te worden geformuleerd met daaraan gekoppeld een “road map” hoe de bovengenoemde door ons voorgestelde doelstelling voor 2030 en gerelateerde tussendoelstellingen moeten worden gehaald. 
  10. De PAS dient te beschikken over een adequaat MRV (Monitoring, Rapportage, Verificatie) borgingssysteem dat rekening houdt met tijdige onderkenning van ontwikkelingen op relevante wetenschapsgebieden of in fouten in de berekeningen van de emissies en bijbehorende deposities.

Het concept PAS voldeed niet aan deze punten, net zo min als de definitieve PAS. De PAS fungeert nu vooral om de intensieve veehouderij en overige stikstofdepositie veroorzakende activiteiten (bijv. aanleg nieuwe snelwegen, kolencentrales) tot 2030 ruim baan c.q. voldoende ruimte te geven om nog aanzienlijk uit te breiden. De minister faciliteert hiermee ook dat de reeds 60 jaar aan de gang zijnde schaalvergroting van de bio-industrie, die hierdoor ongeremd verder kan groeien, en daarin zelfs wordt gestimuleerd terwijl al lang duidelijk is dat veehouderijbulkproductie in de Nederlandse situatie een doodlopende weg is. En daarmee zijn we ook weer terug bij het begin van het verhaal hierboven.

Zie bijlage 5 voor een kopie van de gehele inspraaknotitie op de ontwerp PAS. 

1 - Agrarisch Recht_ veehouderij, milieu en regeldruk
2 - Tijdschrift Lucht_stikstof de ontbrekende feiten
3 - Correspondentie MOB en LTO Noord
4 - Effecten van gelijkblijvende N-depositie op N2000-habitats in de Groote Peel5- Zienswijzen met betrekking tot het ontwerp Programma Aanpak Stikstof

Lees meer

NATUURSCHADE DOOR VEEHOUDERIJ 

versie december 2016

Programmatische Aanpak Stikstof

"Ze moesten maar eens blij zijn met ons veeboeren, want door ons krijgen we steeds meer zeldzame natuur !"

Als een veehouder dit zegt, is dan nog een zinnig gesprek mogelijk? Het is te vaak een vast patroon geworden: de problemen worden omgedraaid, belachelijk gemaakt, en als laatste redmiddel wordt de emotiekaart getrokken. Een goed gesprek over veehouderij in Nederland is inmiddels zeldzamer geworden dan kieviten en korhoenders.   

Veel landen hebben zo hun eigen zwarte milieubladzijde. Bijvoorbeeld de VS hebben zich volledig overgegeven aan gaswinning middels fracking zonder zekerheid dat geen ernstige bodemvervuiling optreedt. Over China wordt regelmatig gemeld dat de steden stikken door zeer ernstige luchtvervuiling.

En Nederland? Nederland staat op de milieukaart als waarschijnlijk het meest veedichte land ter wereld. Dat geeft forse problemen, die de regering nu al tientallen jaren als een hete aardappel voor zich uitschuift.

NATUURSCHADE DOOR VEEHOUDERIJ, versie december 2016

Programmatische Aanpak Stikstof

"Ze moesten maar eens blij zijn met ons veeboeren, want door ons krijgen we steeds meer zeldzame natuur !"

Als een veehouder dit zegt, is dan nog een zinnig gesprek mogelijk? Het is te vaak een vast patroon geworden: de problemen worden omgedraaid, belachelijk gemaakt, en als laatste redmiddel wordt de emotiekaart getrokken. Een goed gesprek over veehouderij in Nederland is inmiddels zeldzamer geworden dan kieviten en korhoenders.   

Veel landen hebben zo hun eigen zwarte milieubladzijde. Bijvoorbeeld de VS hebben zich volledig overgegeven aan gaswinning middels fracking zonder zekerheid dat geen ernstige bodemvervuiling optreedt. Over China wordt regelmatig gemeld dat de steden stikken door zeer ernstige luchtvervuiling.

En Nederland? Nederland staat op de milieukaart als waarschijnlijk het meest veedichte land ter wereld. Dat geeft forse problemen, die de regering nu al tientallen jaren als een hete aardappel voor zich uitschuift.

Er wordt zeker niet niets gedaan aan de milieuschade door de Nederlandse veehouderij. Zoals ook in China niet niets wordt gedaan aan luchtvervuiling. Maar de prioriteiten zijn onwrikbaar. De zorg om schone lucht, water, bodem, planten en dieren komt als laatste aan de beurt, wordt stiefmoederlijk behandeld.  

De centrale onderzoeksvraag hierin is: wordt voldoende doelmatig opgetreden? Neemt de Nederlandse overheid al dan niet te grote risico's met de (zorg voor) Nederlandse natuur?

De schadelijke gevolgen van de Nederlandse veehouderij voor de natuur zijn al decennia zeer groot. Dit zou dan aangepakt moeten worden via de Natuurbeschermingswet, die per 1 januari 2017 is omgekat naar de Wet Natuurbescherming. Is die wet inderdaad een Natuurbeschermingswet, of is die wet in de praktijk meer een veehouderijbeschermingswet? De vraag is reëel: de natuurbeschermingswetvergunningen die zijn verleend aan de veehouderijbedrijven staan voor die bedrijven voor bedrijfskapitaal. Zonder die vergunning mogen zij niet in bedrijf zijn. En; een eenmaal verkregen vergunning laat ruimte om binnnen die verkregen vervuilingsrechten met een gewijzigde bedrijfsvoering toch weer uit te breiden middels zogenoemd intern salderen. 

De milieuschade door veehouderij is elders (zie: achtergrondverhaal) nader beschreven. Hier beperken we ons enkel tot de ammoniakemissies door veehouderij.

Ammoniak is een stikstofemissie, en daarom noemen de ambtenaren dit de stikstofproblematiek (met name NH3 en NOx). Er is veel te veel stikstof in de lucht, waarvan in Nederland de veehouderij de belangrijkste oorzaak is.  

De heer Samson van de PvdA wil vermoedelijk graag goede dingen doen voor het milieu. Hij heeft een verleden als een stoere actievoerder voor het milieu. Maar niet alles gedaan is goed gedaan. Zoals bekend is de heer Samson 'in de politiek' gegaan. Daar heeft hij met een CDA-boerenkamerlid een motie ingediend voor een Programmatische Aanpak van de Stikstof (hierna: PAS). Hierop zijn de ambtenaren met een miljoenenverslindend totaalprogramma gekomen, waaraan vele jaren is gewerkt door onder meer het commercieel adviesbureau TAUW.

Het PAS-programma is op 1 juli 2015 in werking getreden. 

Hierna noem ik u een serie links voor de openbare overheidsdocumenten met betrekking tot de PAS.

De Wet Natuurbescherming, Besluit natuurbescherming, en de Regeling natuurbescherming, met o.a. de wettelijke basis van de PAS:

http://wetten.overheid.nl/BWBR0037552/2017-03-01

http://wetten.overheid.nl/BWBR0038662/2017-01-01

http://wetten.overheid.nl/BWBR0038668/2017-03-17

De PAS en een selectie onderliggende onderzoeken en bestuurlijke stukken:

http://pas.natura2000.nl

http://pas.natura2000.nl/pages/documenten-algemeen.aspx

http://pas.natura2000.nl/pages/prioritaire-projecten.aspx

Het AERIUS-rekenprgramma van de PAS:

https://www.aerius.nl/nl 

https://www.aerius.nl/nl/factsheet-parents/aerius-connect-webservice

En de natuurgebieden waar het ten slotte allemaal om te doen is:

http://www.synbiosys.alterra.nl/natura2000/gebiedendatabase.aspx?subj=n2k&groep=0

De gebiedsanalyses en beheerplannen per natuur 2000 gebied:

http://pas.natura2000.nl/pages/gebiedsanalyses_7-11-2016.aspx

http://www.synbiosys.alterra.nl/natura2000/gebiedendatabase.aspx?subj=actualiteitbeheerplannen

En de herstelstrategieën, die we ook ingenieursnatuur- of natuur-infuusmaatregelen te noemen:

http://pas.natura2000.nl/pages/herstelstrategieen-navigatie-2.aspx

De PAS is een topzwaar programma. Regels voor Natuurbeschermingswetvergunningen voor onder meer veehouderij, een rekenprgrogramma voor stikstofemissies van landbouw, autoverkeer, huishoudens en industrie, emissiereductie-eisen en een enorme lange lijst natuurmaatregelen verspreid over meer dan 100 natuurgebieden zijn in één beleidsprogramma bijéén zijn gebracht.

De kern is een rekenprogramma (AERIUS) waarin alle stikstofemissies zijn opgenomen, en uitrekent waar die emissies neerkomen (stikstofdepositie in eenheden mol stikstof/hectare/jaar). Om de omvang van het programma beter duidelijk te maken: alle verbrandingsmotoren (auto's, CV-installaties, industriële installaties) stoten stikstof uit. Maar ook mest uit de veehouderij, kortom alle 200.000 stalgebouwen, de uitgereden mest en de dieren in de wei. Dit alles in een rekenprogramma plaatsen dat uitrekent waar de emissies optreden en waar die emissies neerkomen is hoogmoedig, en wellicht overmoedig. Maar vooruit, met wat goede wil en de nodige kinderziekten kan dit wellicht na verloop van tijd nog redelijk slagen.

Maar, ook zijn prognoses opgesteld hoe de emissies zich in de toekomst zullen ontwikkelen. En daar gaat het pijn doen. Want hierin worden aannames gedaan. Hoe ontwikkelt de veestapel zich? Gaan veeboeren, die merendeels weinig ophebben met natuurzorg (meer zeldzame planten, da's mooi!), nu plotseling wel hun best doen?  Hoe ontwikkelt de economie zich? Hoe meer bedrijvigheid, hoe meer autoverkeer, en dus meer stikstofemissies. Enzovoort 

Daarnaast is een zeer lange lijst natuurbeheermaatregelen op de uitvoeringsagenda gezet. Velen daarvan lagen al lang uiterst geduldig op uitvoering te wachten. U moet bijvoorbeeld denken aan hydrologische maatregelen. Veel natuursoorten hebben een hoog grondwaterpeil nodig. Maar mensen en koeien willen juist droge voeten. Met name in de afgelopen honderdvijftig jaar is door het hele land middels talloze grondwaterbeheersystemen op grote schaal het grondwaterpeil verlaagd, met een funest gevolg voor veel waterafhankelijke natuur. Om de ergste natuurschade te keren worden nu in en rond grondwatergevoelige natuurgebieden het grondwaterpeil weer -een beetje- verhoogd. Wat dan regelmatig op onwil van boeren stuit. Kortom, polderen, maar dan zonder goede woordvoerders namens de natuur. Anders dan vakbonden staakt natuur niet, maar legt het zonder veel herrie gewoon het loodje. Natuurmonumenten zou hierin wellicht een nuttige rol hebben kunnen spelen, maar die zitten vooral verbaasd te wezen dat de natuur steeds verder achteruit gaat. En, iets prozaïscher: ze ontvangen grote bedragen natuurzorgsubsidie van de de overheid, en dat maakt tam.  

Andere mogelijke herstelmaatregelen bestaan uit onder meer houtkap, plaggen, afbranden, en begrazingsbeheer.

Natuurbeheermaatregelen zijn kwetsbaar. Aangetaste eeuwenoude bossen of zilte graslanden laten zich niet zomaar op korte termijn bijsturen. De natuur is niet maakbaar. Er zijn immers héél wat onzekerheden die een rol spelen bij natuurherstel. De vertragingen die ermee gepaard gaan geven bijkomend aanleiding tot ‘tussentijdse verliezen’ aangezien de nieuwe natuur sowieso niet meteen functioneel zal zijn. Bovendien moet ook een langdurig beheer en monitoring gegarandeerd worden. De scepsis lijkt breed gedragen binnen de wetenschappelijke gemeenschap. Zie bijvoorbeeld M. MARON et al., ‘Faustian Bargains? Restoration realities in the context of biodiversity offset policies’, Biodiversity Conservation 2012, 141-148.


Samenvattend bestaat de PAS uit de combinatie van:  

- het rekenprogramma (hoeveel stikstof is er nu, maar ook veel moeilijker: hoe ontwikkelt het zich in de toekomst?)

- extra emissie-eisen aan de veehouderij

- de natuurbeheermaatregelen

De PAS-autoriteiten stellen nu dat zeker is gesteld dat de stikstofdeposities zullen afnemen, en daarom meer dan genoeg ruimte bestaat om nieuwe bedrijfsemissies toe te kunnen staan. Dat wordt dan 'ontwikkelingsruimte' genoemd. Kortom, een positief reductiesaldo in de stikstofadministratie van AERIUS. De aanname is dat de toe te laten emissietoenames veel kleiner zullen zijn dan de veronderstelde emissiereductie. Ondertussen blijven de natuurschadelijke stikstofdeposities wel nog decennia optreden. Daarom worden ter compensatie de genoemde natuurherstelmaatregelen in het vooruitzicht gesteld.

Hiermee is de hoofdlijn van de PAS beschreven.

En waarom is MOB nu een fel tegenstander van de PAS?

In de eerste plaats vanwege het zwakke ambitieniveau. In 6 jaar tijd zou de PAS gemiddeld landelijk tot een depositiereductie van ca. 5% leiden, terwijl voor een groot aantal natuurgebieden een reductie van meer dan 50% nodig is. We zijn omstreeks 1980 begonnen met het stikstofreductiebeleid. Met de PAS ambitie zouden we ver voorbij 2060 nog steeds bezig zijn met stikstofreductiebeleid. Dat is onder andere onacceptabel, omdat niet goed bekend is of de stikstofgevoelige natuursoorten 80 jarige overlaod aan stikstofverdragen. Hieronder een overzicht van de prognoses, afkomstig uit de PAS.

 PAS versie dec. 2015, pag. 67 

Maar, ook als het ambitieniveau wel serieus zou worden bijgesteld blijft de PAS onaanvaardbaar. Het tweede argument voor verzet tegen de PAS raakt aan welk realisme aan de beleidsprognoses worden toegekend. De stikstofdepositiedaling wordt gebaseerd op bestaand en nog te ontwikkelen beleid. Hoe effectief zal dat beleid zijn?

Ter illustratie een voorbeeld waar iedereen ervaring mee heeft: de Wegenverkeerswet. Als binnen de bebouwde kom een maximum snelheid van 50 kilometer geldt, mag dan in de beleidsprognoses worden aangenomen dat die snelheid niet noemenswaardig wordt overschreden? Mag ik u uitnodigen voor bijvoorbeeld een bezoek aan de Teldersweg in Den Haag? Het zal u moeite kosten een motorvoertuig te vinden die daar minder dan 50 rijdt. En de Teldersweg is geen uitzondering. Met regels is niet alles te ondervangen, en zeker niet als de betrokkenen niet meewerken. Als u de agrarische media enige tijd zou volgen, dan wordt u al snel duidelijk dat intensieve veeboeren en natuur als water en vuur zijn.  

De Wegenverkeerswet en agrarische milieuregels hebben veel gemeen. Het bevoegde gezag beperkt zich in de handhaving van de normen in beide wettenstelsels enkel tot de aanpak van de aandachtstrekkende  excessen, gegeven de volkomen onvoldoende personeelscapaciteit. Of, misschien is toch wel nog een belangrijk verschil te noemen. Anders dan in het verkeer zijn in het agrarisch milieurecht nauwelijks 'andere weggebruikers', of een organisatie als Veilig Verkeer Nederland die krachtig aan de bel trekken als ernstig ongewenste tendensen optreden. Het bevoegd gezag is als een Zeelander zuinig om de zwakke nalevingsmoraal van agrarische milieuregels aan het licht te brengen. Sterker nog, normontwijkend gedrag in de agrarische sector wordt door het openbaar bestuur in de hand gewerkt met stoppersregeling, interne saldering (waarbij de milieuwinst door emissiearme huisvesting volledig kan worden opgevuld met het houden van meer dieren). Om over de nalevingsmoraal rond luchtwassers maar te zwijgen.    

Probleem is bovendien dat enkel het bevoegde gezag onderzoek kan doen naar de nalevingsmoraal, maar daar weinig belang bij stelt. Want, gegeven een zwakke nalevingsmoraal zouden meer handhavingsambtenaren aan het werk moeten, wat weer geld kost. Het is een publiek geheim: handhaving van het milieurecht is ook buiten de agrarische sector een bestuurlijk weeskind. Zie bijvoorbeeld de sjoemelsoftware van Volkswagen.

In de vakliteratuur is de PAS een project van Herculiaanse proporties genoemd. MOB spreekt liever van een megalomaan project. De pretentie een representatief model te kunnen geven van alle Nederlandse stikstofdeposities is eventueel met het nodige vallen en opstaan nog wel waar te maken. Maar daar bovenop wordt geclaimd die deposities met zekerheid te kunnen beheersen en de ecologische schade van die deposities voor vele tientallen sterk verschillende natuurtypen te kunnen analyseren en daar ook effectieve herstelmaatregelen op los te laten.

Het roept associaties op met het 5-jarenplan uit de Sovjet Unie, niet allen vanwege het totaalkarakter maar ook omdat de overheid er kennelijk geen probleem in ziet om nog tientallen jaren met dit reductiebeleid bezig te moeten blijven.

Een concreet voorbeeld van een onzekere prognose is de aanname dat de deposities vanwege mest uitrijden en beweiden gelijk zullen blijven. Hiervoor wordt echter geen enkele garantie gegeven, en is ook nergens geborgd. Bovendien: rond de natuurgebieden waar nog plaatsingsruimte voor mest resteert  kunnen lokaal wel degelijk de deposities toenemen.

Een ander voorbeeld van een onzekere prognose is dat de effecten van de natuurmaatregelen niet zijn verzekerd.

Of: op de deposities uit België en Duitsland heeft Nederland geen grip.

Deze lijst kan nog veel langer worden gemaakt. De PAS is gebaseerd op onzekere prognoses.

Een derde argument is het gegeven dat meer dan duizend illegale bedrijfsuitbreidingen tussen 2005 en 2014 worden gelegaliseerd. De regering heeft al die jaren toegelaten dat bedrijven zonder vergunning uitbreiden zonder handhavend op te treden. Dit is onder meer onverkoopbaar naar de bedrijven die zich wel aan de regels hebben gehouden. Het is een beloning voor slecht gedrag.

Een vijfde argument is dat de PAS inconsequent is opgebouwd. De emissies vanwege het uitrijden van de mest leveren een even grote bijdrage als de stalemissies. Desondanks is de keuze gemaakt de emissies vanwege het mestuitrijden vrij te stellen van vergunningplicht, en de stalemissies wel aan een vergunningplicht te binden. De ammoniakemissies van een gemengd bedrijf zijn afkomstig van stalgebouwen, mestuitrijden, beweiden van dieren en mestopslag. Dan kan niet begrepen worden  dat de vergunningplicht enkel wordt beperkt tot de stalemissies. 

Een vijfde argument gaat over het eerder genoemde 'natuurbeschermingswetvergunning als bedrijfskapitaal'. De PAS-autoriteit maakt de onvergeeflijke fout vergunningen voor onbepaalde tijd af te geven. Als te zijner tijd een openbaar bestuur aantreedt met meer ambitie dan de heer Samson ten tijde van zijn gewraakte PAS-motie en alsnog een meer ambitieus beleid inzetten, dan zullen zij struikelen over de dan vele duizenden reeds verleende vergunningen voor onbepaalde tijd. Die bedrijven zullen geen inbreuk op hun vergunningrecht dulden, en hooguit met forse financiële compensatie bereid zijn iets in te leveren.

Tienduizend bedrijven uitkopen met een bedrag van honderd duizend Euro maakt een bedrag van één miljard Euro. De PAS legt potentieel een zware hypotheek op de schatkist.

A propos: als iemand zijn muziek asociaal hard zet, en de buurman vraagt om die muziek zachter te zetten mag de overlastgever dan een financiële vergoeding eisen?

Op 30 november en 1 december 2016 heeft de rechtszitting plaats gehad van de Raad van State over de PAS, waarbij onder meer een drietal beroepen zijn behandeld van MOB. In de voorafgaande maanden zijn grote aantallen onderzoeksrapporten en processtukken gelezen. In die twee dagen tijd heeft de Raad van State een lange lijst met vragen behandeld over de PAS. Het standpunt van MOB zal duidelijk zijn: de PAS kan de toets der kritiek niet doorstaan. Het is nog onbekend wanneer de uitspraak van de Raad van State kan worden verwacht.

Lopende het beroep bij de Raad van State blijven talloze vergunningen verleend worden aan veehouderij op basis van de PAS. MOB zal samen met Vereniging Leefmilieu in de komende maanden een groot aantal van die besluiten aanvechten. 

Hierna meer achtergrond over natuurschade door veehouderij.    

*****

HET GROTE ACHTERGRONDVERHAAL: OVER DE VECHTSCHEIDING VAN VEEBOEREN EN NATUUR

Veehouders zijn ondernemers: dat betekent vaak tegen zo laag mogelijke kosten produceren. Nederland onderscheidt zich hierin vooral door bulkproductie en slechts zelden ook door kwaliteit. Dat hoeft geen probleem te zijn als er niet te veel veehouderij is. Nederland is evenwel het meest veedichte land van Europa. Wat wordt gecombineerd met een hoge bevolkingsdichtheid. Kritiek op veehouderij en megastallen is dan ook een kritiek op het toestaan van veehouderij op industriële schaal waar dat niet past. Nederland is ook trendsetter in intensieve veehouderij, geholpen door de expertise van Landbouw-universiteit Wageningen (stalsystemen, voerconversie, veterinair) en de Rotterdamse haven (import veevoer). Grootschalige veehouderij geeft veel natuurschade, vooral door de mestemissies. De Nederlandse overheid heeft hierin een natuurzorgplicht, ook internationaal, geregeld in de Natuurbeschermingswet. Hoe werkt dat in de praktijk als het om de veehouderij gaat? Het onderstaande is gebaseerd op de jurdische ervaring van 100-en juridische procedures en kan worden beschouwd als de essentie c.q. spoedcursus van wat hierin politiek-bestuurlijk en juridisch actueel is. U kunt hier lezen hoe het zo ver is gekomen dat Nederlandse natuur een politiek weeskind is geworden.

De nu bestaande veehouderij vormt één van de drie voornaamste bedreigingen van de Nederlandse natuur. De drie belangrijkste oorzaken van natuurschade zijn versnippering (veel kleine natuurgebieden zonder onderlinge verbinding), verdroging (grondwaterstand) en verzuring (stikstofdeposities). Veehouderij is de grootste bron van stikstofdeposities, afkomstig uit de mest van 95 miljoen kippen, 12 miljoen varkens en 4 miljoen stuks rundvee. Het probleem is al decennia bekend, onderzocht en door de overheid op de politieke agenda gezet, maar verre van opgelost.

Politiek weeskind

In de afgelopen tientallen jaren is veel kennis beschikbaar gekomen uit onderzoek en zijn door de overheid regels gesteld. In essentie is het ook een overzichtelijk en goed oplosbaar probleem. Toch is in de afgelopen 10 jaar nauwelijks nog vooruitgang geboekt, met als voornaamste oorzaak politieke onwil. De relatief makkelijk te realiseren milieuwinst (in politiek jargon: het laaghangende fruit in de vorm van voor de hand liggende milieutechnieken) wordt inmiddels toegepast. Nu het moment van keuzes maken is gekomen (is de huidige veestapel - lees: mestproductie - houdbaar?), blijkt het een politiek weeskind. En ondertussen woekert de natuurschade voort.

Als beleid gold sinds 1994 de (inmiddels ingetrokken) Interimwet Ammoniak en Veehouderij (IAV). Sinds 2003 is de Wet Ammoniak en Veehouderij (WAV) daarvoor in de plaats gekomen. Vooral met de WAV is flink de klad gekomen in de doelmatigheid van het overheidsoptreden. Geen wonder: die wet stond weer een toename van de emissies toe. Ook de verantwoordelijke minister heeft inmiddels moeten toegeven dat het beleid ondoelmatig is geworden (MvT Crisis en Herstelwet, Tweede Kamer, vergaderjaar 2009, 2010, 32 127, nr. 3, pagina 25).

Kort samengevat: middels een combinatie van zogenaamde vervuilingsrechten, mest- en melkproductierechten heeft de overheid een omstreden stelsel opgetuigd, die de bestaande schade meer in stand houdt dan reduceert. De betrokken bedrijven zien de vervuilingsrechten (emissierechten) als bedrijfskapitaal, en handelen er ook in (salderen). Ondernemers zijn vaak enkel bereid minder te vervuilen als daar een vergoeding (subsidie) tegenover staat. Immers, waar vervuilingsrecht wordt ingeleverd wordt toekomstige schaalvergroting (lees: megastallen) bemoeilijkt. Dit alles is verregaand vergelijkbaar met muziek asociaal hard zetten, en pas bereid zijn het zachter te zetten als de klagers geld betalen.

Nederland is gelijktijdig een bijzonder land. Weliswaar geeft de hoge bevolkingsdruk een zeer intensief gebruik van bodem, water en lucht. Anderzijds zijn veel mensen zich daarvan ook goed bewust, en zijn bereid daar gevolgen aan te verbinden. Nederland herbergt bovendien veel kennis en ervaring op dit gebied. Veel werk van de vorige generatie bestuurders en ambtenaren heeft zelfs model gestaan voor milieubeleid in andere Europese landen. 

De tussenkomst van de overheid is voor natuurbehoud - helaas! - vaak een noodzakelijke voorwaarde. Alleen al omdat de overheid een verregaande beslissingsmonopolie heeft over milieuveiligheid. De Staat bepaalt in hoge mate wat milieuveilig (kwaliteitsnormen voor bodem, water en lucht). Weliswaar stelt ook de Europese Unie milieunormen. Die normen zijn niet enkel matig ambitieus (de achterblijvers, waartoe inmiddels steeds vaker ook Nederland gerekend moet worden, moeten mee kunnen komen), ook wordt zeer veel tijd gelaten om de gestelde normen te kunnen halen. Vaak komt Nederland pas op het allerlaatste moment in beweging (voorbeeld: de implementatie van de Habitatrichtlijn, Nederland is door de EU in gebreke gesteld). Daarbij bestaat dan nog de mogelijkheid van uitstel (derogatie; door Nederland gevraagd en gekregen voor fijnstof en nitraat). Kortom, milieuveiligheid is in de praktijk een speelbal van democratische besluitvorming, en daarmee van lobbywerk.

Hiermee wordt alles behalve gezegd dat de overheid geheel verantwoordelijk is voor natuurbehoud. Juist niet! Daarvoor is de overheid teveel een inefficient apparaat, als een reus op lemen voeten, speelbal van lobbyisten. Maar de overheid komt volgens MOB onontkoombaar wel een beslissende rol toe voor wat betreft het stellen van eerlijke en werkbare regels, consequente handhaving van die regels en het ontsluiten van kennis.

Hierna wordt een korte geschiedenis gegeven van de Natuurbeschermingswet. Dan wordt verteld waarom deze wet noodzakelijk is. Vervolgens kunt u lezen wat MOB doet om van de overheid gedaan te krijgen dat ze haar -wettelijk vastgelegde- verantwoordelijkheid ook daadwerkelijk neemt. Afsluitend wordt een politieke analyse gegeven.

De Natuurbeschermingswet

De Natuurbeschermingswet (hierna: Nb-wet) bestaat al lang: vanaf 1967. Tot in de jaren negentig heeft deze wet weinig betekend. Eind jaren negentig komt daar voorzichtig verandering in. Rond de Natuurbeschermingswet ontstaat zelfs enig politiek rumoer.

Al vanaf de jaren tachtig zijn alle Europese Unie-lidstaten verplicht gepaste natuurbeschermingsmaatregelen te nemen voor natuurgebieden met een internationale waarde. Die internationale waarde volgt uit het voorkomen van meer dan 5% van een of meerdere soorten planten of dieren in een gebied. In het jaar 2000 wordt Nederland door de Europese Commissie op het matje geroepen (in gebreke gesteld) omdat geen uitvoering wordt gegeven aan die verplichtingen met betrekking tot de zogenoemde Habitat- en Vogelrichtlijngebieden (synoniem: Natura 2000-gebieden). Daarmee maakte Nederland een slechte beurt. De regering reageert hierop in 2001 met een voorstel tot wijziging van de natuurbeschermingswet om zo alsnog aan de gestelde verplichtingen te voldoen.

Ondertussen hadden ook enkele maatschappelijke organisaties de nalatigheid van de Nederlandse overheid ook bij de Nederlandse bestuursrechter aangekaart. De bestuursrechter bevestigde dat de overheid nalatig was in de uitvoering van haar wettelijke plichten. Veel overheidsbesluiten waarin de natuurbelangen zoals genoemd in de Habitat- en/of Vogelrichtlijn waren 'vergeten' moesten daarom overnieuw. Ook daarmee kwam druk op de regering.

Daarmee leek een kentering te komen in wat lange tijd praktijk is geweest. Lang was het zo dat als een bouwplan (voor bijvoorbeeld een weg, een nieuwbouwwijk of bedrijf) maar belangrijk genoeg leek, er steeds weer een klein (of groot) stukje natuur verloren ging. Er staan steevast wel wat cowboy-ondernemers klaar om gaatjes te zoeken in de regels van de bestemmingsplannen en wetten. Aan huizenbouw in de rand van het bos kan veel geld worden verdiend. Ook bedrijfsuitbreidingen zijn vaak lucratief. In woord belijden veel politici het natuurbelang. Maar in de praktijk stonden natuurwaarden per saldo dikwijls op verlies. Belangrijke oorzaak daarvan was dat geen harde juridische bescherming van natuurwaarden gold.

Noodzaak van wetgeving

Met het voorgaande is het belang van de Nb-wet duidelijk gemaakt. Maar nog altijd denken veel politici in de tegenstelling 'mens versus natuur'. Als niet een harde bescherming geldt voor de resterende natuur, dan moet ernstig gevreesd worden voor het behoud daarvan. Van de oorspronkelijke natuurwaarden in Nederland resteert momenteel nog ca. 15% (Halting biodiversity loss in the Netherlands, PBL 2010). En de trend is nog steeds negatief: het totaal aantal soorten (biodiversiteit) blijft afnemen. Wel lijkt een kentering van de mate van afname in zicht. 

Ondertussen zijn sommige natuurbeheerorganisaties bezig om de terreinen die ze hebben, ecologisch zo divers mogelijk te maken. Er als het ware uit persen wat er in zit; maximaliseren van potentiele natuurwaarden, vaak bekostigd met compensatiegeld voor nieuwe ingrepen elders (nieuwbouw enz.) die ten koste van bestaande natuurwaarden gaan. Plaggen, her-meanderen van beekloopjes, verhogen van het waterpeil. Dit 'natuurwerk' ontlokt - niet zelden terecht - dan weer op een ander soort kritiek: ingenieursnatuur. Voorlopig zit de Nederlandse natuurzorg nog flink in het defensief. Hoe interessant ook: een project als de Oostvaardersplassen maakt daarin nog geen doorslaggevend verschil.

Hierboven is al genoemd dat concreet drie belangrijke oorzaken zijn te noemen waarom natuurzorg in het nauw zit:

1. Overbelasting stikstof en vermesting (hoofdoorzaak is de extreem grote Nederlandse veestapel)

2. Verdroging (grondwaterpeil)

3. Versnippering (talloze kleine natuurperceeltjes, zonder onderlinge verbindingen)

Ad 1: Overbelasting van natuurgebieden door stikstofdepositie

De overbelasting door stikstof is bekend sinds de jaren tachtig van de vorige eeuw met de naam 'zure regen'. In de jaren negentig is de meeste winst geboekt. In de afgelopen tien jaar is een impasse opgetreden. We zijn grofweg halverwege waar we terecht moeten komen om de natuurwaarden te behouden.

Het probleem bestaat uit het feit dat veel kwetsbare plantensoorten een overschot aan stikstof niet verdragen, danwel overwoekerd worden door planten die juist goed gedijen bij veel stikstof. Bramenstruiken, brandnetels, akkerdistels en sommigen grassoorten drukken veel planten weg waardoor de diversiteit aan plantensoorten krimpt. Aangezien veel insecten afhankelijk zijn van bijzondere plantengemeenschappen, ontstaat ook een negatief keten-effect voor de fauna.

De voornaamste bron van stikstofemissies is de veehouderij, in de vorm van ammoniak (NH3). Er is geen ander gebied in Europa waar op een zo klein stuk grond zoveel landbouwdieren worden gehouden als in Nederland: 4 miljoen runderen, 12 miljoen varkens en 95 miljoen kippen (cijfers 2010). Het gaat hoofdzakelijk om Oost-Brabant, Noord-Limburg, Gelderland en Overijssel (in beleidsjargon 'de reconstructie- of mestoverschotgebieden' genoemd).

De emissies vanwege het mestuitrijden en de stallen zijn in de meeste gevallen veel te hoog om de instandhouding van de natuurwaarden te waarborgen. 25 jaar wetenschappelijk onderzoek laat daarover weinig twijfel meer bestaan. Zie onder meer de overheidspublicatie 'Ammoniak in Nederland'. Omdat veehouderijbedrijven elk afzonderlijk een bijdrage leveren aan de stikstofneerslag hebben die bedrijven met de Natuurbeschermingswet te maken. 

Naast veehouderij veroorzaken ook de reguliere industrie, gemotoriseerd verkeer en de huishoudens stikstofneerslag. Ook die emissies dienen verder af te nemen. De bijdrage van deze sectoren is echter ondergeschikt aan de bijdrage van de veehouderij.

 Ad 2: Verdroging

Ook het lage waterpeil pakt voor veel natuur negatief uit. Dit wordt hier voor de volledigheid wel als knelpunt genoemd, maar niet verder uitgewerkt. Het waterpeil is vooral de verantwoordelijkheid van de waterschappen.

Ad 3: Versnippering in vele kleine natuurperceeltjes

Om de versnippering van natuur tegen te gaan, is het EHS-beleid opgesteld: het realiseren van de Ecologische Hoofd Structuur. Het doel is om een groot aantal afzonderlijk natuurgebieden beter met elkaar te verbinden (verbindingszones), zodat planten en dieren niet opgesloten hoeven blijven in hun eigen reservaat. Dit punt hangt nauw samen met de twee voorgaande punten. Waar veel natuur het al moeilijk heeft door teveel vervuiling uit de lucht en te weinig water, betekent versnippering een extra drempel voor voortbestaan. Immers, de planten en dieren kunnen zich veel moeilijker verplaatsen naar mogelijk gunstiger locaties voor voortbestaan. De politieke problemen rond het EHS-beleid zijn echter  groot. Tegen het realiseren van de EHS wordt politiek veel weerstand geboden, waardoor na 20 jaar het einddoel nog lang niet in zicht is. Recent heeft de regering tot veler verbazing gezegd gemaakte afspraken niet langer na te willen komen, en daarmee genomen besluiten zelfs te willen herroepen. Daarover woedt nu een stevige politieke strijd. Dit punt wordt hier voor de volledigheid genoemd, maar blijft verder onbesproken 

Inzet Mobilisation, aanpak ammoniakvervuiling door veehouderij

De Nb-wet verplicht de overheid tot het beoordelen van projecten die gevolgen kunnen hebben voor de beschermde natuurwaarden. Welke de beschermde natuurwaarden zijn (en welke gebieden) volgt uit de Nb-wet.

Bijvoorbeeld het ondernemen van een veehouderijbedrijf betekent dat er ammoniakneerslag optreedt. De ammoniakneerslag (uitgedrukt in mol depositie potentieel stikstof per hectare per jaar) wordt vastgesteld aan de hand van het aantal dieren, het stalsysteem en de afstand tot het betrokken gebied. Als de bedrijfsemissies hoger zijn dan de afstand tot de natuurwaarden korter is, dan zijn de schadelijke ammoniakemissies  van het bedrijf op de nabijgelegen natuurwaarden groter. Maar, ammoniakdeposities reiken ook ver. Op 100 kilometer afstand van de veehouderij is slechts minder dan 60% van de emissies neergeslagen. Zie hiervoor de eerdere genoemde overheidspublicatie Ammoniak in Nederland. 

In Nederland zijn tienduizenden veehouderijbedrijven gevestigd met elk meer dan ca. 100 melkkoeien, duizenden varkens of vele tienduizenden kippen. In combinatie met het uitrijden van de mest veroorzaken al die bedrijven tezamen de zogenaamde ammoniakdeken boven Nederland. Om in een goed evenwicht te komen met natuurbehoud is een hoge reductiedoelstelling noodzakelijk. 

De Natuurbeschermingswet verplicht tot het maken van een beoordeling van de verenigbaarheid van de bedrijfsbelangen met de natuurbelangen. Die wettelijke plicht bestaat sinds 2005 met de komst van de gewijzigde Natuurbeschermingswet, en ook de Habitatrichtlijn in de wet is verankerd.

De overheid faalt ernstig met de inzet van de Natuurbeschermingswet als instrument voor natuurbescherming. Een ambitieuze vermindering van ammoniakdeposities is niet in zicht. Het is erger. Het optreden van de overheid heeft steeds meer als effect dat de bedrijven hun vervuiling consolideren, omdat de bedrijven de vervuilingsruimte als een bestaansvoorwaarde voor hun onderneming zijn gaan beschouwen. Het perfide effect van het huidige overheidsoptreden is dat ondernemers de vervuilingsruimte als bedrijfskapitaal zijn gaan beschouwen, dat zij nauwelijks willen afstaan. Dit zou nog niet erg hoeven zijn indien gelijktijdig ook een robuust programma zou bestaan om tot serieuze vervuilingsreductie te komen. Dat programma ontbreekt. Over een dergelijk programma wordt wel veel geschreven en gepraat onder de titel Programmatische Aanpak Stikstof (PAS). Serieus vertrouwen in dat programma ontbreekt. Verwezen wordt naar het in het vakblad LUCHT gepubliceerde artikel 'Stikstof tot nadenken, de ontbrekende feiten', hieronder te downloaden. Zie ook de recente evaluatie van de PAS door het CPB.

Wat doet de politiek?

Het politieke probleem is simpel te benoemen: de emissies vanwege de enkele tienduizenden veehouderijbedrijven zijn (soms zelfs meervoudig) te hoog. Dit wordt vooral veroorzaakt door de onvoorstelbaar hoge mestproductie vanwege de uitzonderlijk grote veestapel in een relatief zeer klein gebied. Er zijn hierin twee manieren om de emissies aan te pakken: ten eerste milieutechnische matregelen en ten tweede krimp van de veestapel (het probleem bij de bron aanpakken: afname van het aantal dikke darmen).

Technische maatregelen zijn in de afgelopen 20 jaar -deels op kosten van de belastingbetaler- uitvoerig onderzocht, gesubsidieerd en toegepast. De drie meest effectieve maatregelen hebben bestaan uit 1. het emissiearmer uitrijden van de mest (mestinjectie), 2. het maximeren van de veestapel en 3. emissie-armere stallen. Die maatregelen zijn inmiddels ook al geruime tijd wettelijk voorgeschreven via de meststoffenwet (het mestuitrijden en maximeren van de veestapel) en Besluit Huisvesting (emissiearmere stallen). De reele mogelijkheden voor emissiereductie middels technische maatregelen zijn daarmee grotendeels genomen. We zijn echter na 25 jaar beleid pas ongeveer halverwege het te bereiken doel. Dat brengt in een normaal denkproces onvermijdelijk de maatregel van beperking van de veestapel in beeld.

Een openbaar debat over een beperking van de veestapel wordt vooralsnog angstvallig vermeden. Het tegendeel vindt plaats: de melkveestapel mag binnenkort weer toenemen, waar deze eerder door productiegrenzen was beperkt.

Het totaal aantal kippen en varkens in Nederland is al vele jaren via een dierrechtenstelsel aan een maximum aantal gebonden. Over de bestaande regulering van de kippen en varkens is de beslissing genomen om deze voorlopig te handhaven (zie: Meststoffenwet artikel 77).

Voor de melkkoeien geldt een veestapelregulering door het Europeesrechtelijk geregelde melkquotum. De melkveehouders zijn gebonden aan een maximum melkproductierecht, en daarmee aan een maximum aantal dieren. Dit beleidsstelsel vervalt in 2015. De melkveestapel mag daarna weer toenemen. De Nederlandse regering heeft dit recent besloten. Dit is een garantie voor een toename van de deposities, waar deze juist dienen af te nemen.

Het enorme mestoverschot veroorzaakt niet enkel teveel ammoniakvervuiling. Naast deze ammoniakvervuiling lijdt de bodem en ook het grondwater schade door het uitrijden van teveel mest met langdurig schade aan de bodemkwaliteit tot gevolg, met inbegrip van grond- en oppervlaktewater. De Europeesrechtelijke Nitraatrichtlijn (mest bevat nitraten) en Waterrichtlijn (o.a. uitspoeling nitraten naar het water) stellen daarom eisen aan de bodem- en waterkwaliteit. In Nederland blijven we deze gestelde minimumnormen voorlopig nog structureel overschrijden. Er is door de Nederlandse overheid zelfs een ontheffing bedongen bij de Europese Unie van de Europese normen, omdat Nederland dat Europese normen niet zou kunnen (of willen?) naleven (derogatie van de Nitraatrichtlijn). Dit ondanks de grote waarschijnlijkheid dat een meerderheid van de Nederlandse bevolking een stevig tegenstander van het verzoek om ontheffing zal zijn. Immers, de meeste mensen zullen hun kinderen een schoon leefklimaat en schoon grondwater/drinkwater willen nalaten. 

Mestwetgeving en een beleidsmatige beperking van de veestapel kan uiteraard pas komen te vervallen als ook de problemen met het mestoverschot daadwerkelijk zijn bedwongen. Die situatie is momenteel zelfs niet bij benadering gerealiseerd. Het ministerie van LNV publiceerde in juli 2010 het rapport 'Instrumentarium voor veehouderij binnen milieugebruiksruimte'. In dat rapport worden suggesties gedaan voor de veestapelregulering na 2015. Hoewel het rapport is opgesteld met als doel het politiek debat over de situatie na 2015 mogelijk te maken, wordt een constructief debat met als doel om mestwetgeving -en daarmee wettelijke regulering van de omvang van de veestapel- vermeden.

Niet alleen het milieuprobleem is overzichtelijk. Dat geldt ook voor het politieke landschap. De woordvoerders natuur en milieu van enkele politieke partijen zijn structureel mensen afkomstig uit de veehouderijsector. Om voor MOB onduidelijke redenen blijken bij enkele politieke fracties elke affiniteit met natuurbehoud structureel afwezig. In hun standpunten wordt natuurbehoud hoofdzakelijk negatief benaderd. De politieke werkwijze van deze politieke fracties is vaak dezelfde. De VVD-woordvoerder toont zich steevast de meest radicale tegenstander van elke vorm van overheidsregulering, en plei daarmee direct tegen elke vorm van (agrarisch) natuur- en milieubeleid. Eerder is die rol ook gespeeld door de LPF-woordvoerder, tegenwoordig soms ook wel gespeeld door de PVV. Een radicaal standpunt - dat vaak enkel door specialisten is te herkennen als ketelmuziek - geeft de CDA-woordvoerder ruimte zich te presenteren als de ogenschijnlijke vertegenwoordiger van een redelijk compromisvoorstel. Voor het CDA bij herhaling gelegenheid zich te presenteren als een redelijke middenpartij, terwijl feitelijk wanbeleid wordt aangekondigd.

Een voorbeeld hiervan betreft het steeds weer opnieuw terugkomen op de mate van wetenschappelijke zekerheid over de optredende natuurschade van ammoniakvervuiling. Hoewel over de schade weinig onzekerheid bestaat, wordt elke kans te baat genomen om onzekerheid te suggereren. Voor zover onzekerheid bestaat, is die vooral te vinden in het precies vaststellen van de mate van de schade, onderverdeeld naar de verschillende natuurtypen danwel beperkte onzekerheid over de effectiviteit van milieutechnieken. Een verstandig mens zou zeggen dat bij vaststelling van een ernstig teveel aan ammoniakvervuiling stevig werk gemaakt dient te worden van een flinke reductie. De VVD-bijdrage bestaat echter hoofdzakelijk uit politieke obstructie door steevast uitkomsten van wetenschappelijk onderzoek in twijfel te trekken. Met een iets gematigder inbreng van het CDA over de politieke betekenis van de uitkomsten van het wetenschappelijk onderzoek lijkt deze al snel een redelijke partij. Op dit thema toont de praktijk vele varianten.

Overigens is het ronduit merkwaardig dat de VVD zich steevast ronduit natuurvijandig uitdrukt. Sommige VVD-oudgedienden hoor je hierover nog wel eens mopperen (Winsemius, Nijpels), maar zonder veel effect. In veel andere landen is natuurbeheer bij rechtse partijen lang niet altijd in slechte handen. Natuur maakt in veel landen een essentieel onderdeel uit van het imago van dat land (landschappelijke waarden, identiteitsbepalende diersoorten enz), iets wat veel politici aan de rechter zijde graag koesteren. Zeker, die politici hebben dikwijls ook de mond vol van jacht en ondernemersbelangen, maar laten zich evengoed gelijktijdig aanspreken op natuurbeheer. Zo niet de VVD. Elke VVD-bijdrage aan het debat over natuurbeheer wordt beheerst door het dogma van de kleinere overheid, waaruit volgt de wens om minder (lees: zwakkere) regels en minder overheidsuitgaven. In de Nederlandse politieke praktijk is het maar al te vaak ook de zwakste belangen waarmee de VVD haar politieke 'succesen' behaalt. Gegeven het zwakke politieke gewicht van natuurbelangen in combinatie met de VVD die graag opmarcheert met haar zucht naar een kleinere overheid, is natuur een makkelijk slachtoffer van de VVD-politiek. Immers, de overheid heeft een monopoliepositie in het vaststellen van de minimum kwaliteitseisen voor lucht, water en bodem en ook aan het gebruik van de ruimte via bestemmingsplannen. Deze klassieke overheidsthemna's zijn cruciaal voor natuurbeheer.

De beschreven situatie zou niet ernstig zijn, indien andere partijen voor een correctie zouden zorgen. Daarvan blijkt al lang geen sprake meer van te zijn. Dit heeft een specifieke oorzaak.

De meeste andere partijen hebben amper binding met het platteland. Het zijn overwegend stedelijk georienteerde partijen, met weinig achterban en inzicht in het buitengebied. De verschillen tussen plattelandspolitiek en stedelijke politiek zijn aanzienlijk. In de plattelandspolitiek domineert agrarische belang, met een zwakke stem voor natuurbelangen. Bestemmingsplannen voor het buitengebied blijken hoofdzakelijk een agrarisch bedrijfsontwikkelingsplan. Te veel agrariers zien natuur als een sta-in-de-weg, gebaseerd op de kortzichtige gedachte dat natuurbelangen nu eenmaal moeten wijken voor voedselproductie. Meer stedelijk georienteerde politieke partijen tonen zich volstrekt incompetent in deze politieke retoriek, en laten hun politieke dossier "overheid en plattelandsbestuur" veelal versloffen. Deze partijen stellen natuur belangrijk te vinden, maar gaan voorbij aan het feit dat natuur buiten de stad ligt, tussen de agrariers. Indien werkelijk belang wordt gehecht aan natuur is het onvermijdelijk om je goed thuis te maken in de agrarische politiek. Dit geldt evenzeer voor de andere problemen die gezonde natuur bedreigd; verdroging en versnippering. Ook dan ontmoet je onvermijdelijk agrarische belangen. Hiermee zal duidelijk zijn geworden dat met de Nederlandse natuur een politiek weeskind is geboren.

Als we de politieke gang van zaken beter bekijken, dan kan de vraag gesteld worden of het de politici in de eerste plaats verweten kan worden dat structurele natuurschade niet hoger op de politieke agenda staat. Immers, politici kunnen meestal pas serieus aan de slag nadat maatschappelijke organisaties de zaak op de politieke agenda hebben gezet. Als het om natuur gaat komen we al snel bij een grote organisatie als Natuurmonumenten terecht. Deze organisatie weet als geen ander welke problemen door de ammoniakemissies uit de veehouderij optreden. Zij besteden een vermogen aan het beperken ammoniakemissieschade met "beheermaatregelen". Door de ammoniakemissies is onder meer sprake van vergrassing, wat wordt bestreden met regelmatig maaien en andere ecologische ingenieurstechnieken. Zonder maatregelen zouden veel natuurwaarden overwoekerd worden door stikstofminnenden begroeiing. Dweilen met de kraan open.

Waar je zou verwachten dat Natuurmonumenten op de stoep staat bij de politiek en de agrarische sector, is het tegendeel waar. De inmiddels duizenden verleende Natuurbeschermingswetvergunningen zijn door Natuurmonumenten ongemoeid gelaten. Tegen het zwaar omstreden vergunningbeleid, op basis waarvan die vergunningen zijn verleend, is Natuurmonumenten niet opgetreden. Natuurmonumenten meent kennelijk voldoende te doen door af en toe een bezorgde brief aan de Tweede Kamer en de provinciebesturen te zenden, en keurig mee te praten als ze worden uitgenodigd. Als boeren met tractoren veel politiek kabaal maken, kijken ze bij Natuurmonumenten enkel verschrikt toe. Natuurmonumenten toont geen enkel inzicht in het feit dat naarmate meer vergunningen voor onbepaalde tijd aan veehouderijbedrijven zijn verleend, het ammoniakprobleem steeds minder oplosbaar zal zijn. Immers, waar een veehouder eenmaal over een vergunning voor onbepaalde tijd beschikt, ontbreekt elk motief de eenmaal vergunde emissierechten op te geven. Tegen de tijd dat Natuurmonumenten eindelijk vindt dat het ernst moet worden, zullen de meeste veehouders hun vergunning op zak hebben. Natuurmonumenten moet deze houding het meest worden aangerekend, aangezien ze de bekendste politieke speler zijn in natuurbeheer, met -althans potentieel- de sterkste stem. In Nederland zijn in totaal ca. 55.000 veehouderijbedrijven. Natuurmonumenten heeft ca. 850.000 leden, maar laten na een politieke vuist te maken om tot een beter evenwicht tussen natuur en agrarische belangen te komen.

Een soortgelijk verhaal geldt voor de meeste overige terreinbeherende organisaties, zoals bijvoorbeeld de Provinciale Landschappen. De natuur lijdt aanhoudend ernstige schade, maar ze beperken zich tot politiek overleg met fluwelen handschoenen, kennelijk ernstig benauwd het reëel bestaande conflict met de agrarische belangen openlijk op tafel te leggen. Staatsbosbeheer valt onder de overheid, wat betekent dat die nagenoeg geen politieke speelruimte heeft. Ten slotte, we moeten evenmin bij Stichting Natuur & Milieu zijn. Waar zij in de jaren negentig nog een voortrekkersrol hebben gespeeld in dit onderwerp, is hun optreden nu minder dan een schaduw van toen. De enige andere organisatie die zich naast Mobilisation momenteel sterk inzet is Werkgroep Behoud de Peel (zie www.wbdp.nl). Zij beperken zich tot de Peelgebieden in Noord Limburg, en zijn een kleine organisatie met beperkte middelen. Hoe kan van politici verwacht worden dat ze kritischer zijn, als de belangrijkste natuurorganisatie het volledig laten afweten?

Voor nadere informatie:

Mr. V. Wösten  -  Wösten juridisch advies

06 5064 1848     

Publicaties

Hieronder zijn 4 documenten beschikbaar als pdf-downloadfile. Met de twee artikelen wordt in de kijkje in de keuken van de overheid gegeven. De correspondentie met LTO-Noord laat zien dat er nog altijd agrarische bestuurders rondlopen die menen juist te handelen door op de man te spelen. En als vierde een onderzoek naar stikstofschade.

1. Veehouderij, milieubeleid en regeldruk; mr. V. Wösten / ir. A.K.M. van Hoof, Tijdschrift voor Agrarisch Recht, november 2009. Met dit artikel wordt de veelgehoorde stelling ontkracht dat de veehouderijsector te maken heeft gekregen met steeds striktere milieuregels. Het tegendeel blijkt juist. In de afgelopen jaren zijn de milieunormen fors versoepeld. Zelfs de ammoniakemissies - al decennia ontoelaatbaar te hoog - mochten van de overheid op bedrijfsniveau weer toenemen.

2. Stikstof tot nadenken, de ontbrekende feiten; mr. V. Wösten, Tijdschrift Lucht, december 2011. Met dit artikel wordt gesteld dat de nieuwe plannen voor de aanpak van de natuurschade door ammoniakemissies uit de veehouderij (Programmatische Aanpak Stikstof, PAS) ondeugdelijk genoemd moet worden. De Natuurbeschermingswet dreigt in de praktijk vooral een Veehouderijbeschermingswet te worden.

3. Het derde stuk wekt de indruk dat de voorzitter van LTO-Noord geen constructieve gesprekspartner wil zijn.

4. Het vierde stuk betreft een onderzoek in opdracht van Mobilisation naar de (on)toelaatbaarheid van de langdurige overbelasting van stikstofgevoelige natuurwaarden. Dit naar aanleiding van de stelling van de overheid dat een stand still van de stikstofdeposities geen significant negatief effect heeft.

5. Het vijfde stuk betreft onze zienswijze op de PAS die als volgt is samen te vatten:

  1. Uit de rapportage van Nederland naar de Europese Unie uit 2013 blijkt dat driekwart van de beschermde soorten en bijna alle habitattypen vallend onder de Europese Habitatrichtlijn een zeer ongunstige tot matig ongunstige staat van instandhouding hebben.
  2. De PAS gaat een nog langer voortdurende te hoge stikstofdepositie op onze Natura 2000-gebieden niet tegen. De Natura 2000-gebieden zullen nog verder degenereren en dit zal niet of onvoldoende met herstelmaatregelen c.q. end-of-pipe maatregelen kunnen worden opgelost.
  3. PAS zou een goed instrument kunnen zijn ware het niet dat het ambitieniveau van het ontwerp PAS veel te laag is. De minister verwacht in 2030 een verlaging van de stikstofemissie van effectief minder dan 10%. Het is zelfs niet zeker dat dit gaat worden gehaald. Dit kan bepaald niet als een serieus ambitieniveau worden opgevat en diskwalificeert het voorliggende concept PAS.
  4. Het ontwerp PAS heeft een absoluut veel te lage ambitieniveau en is strijdig met internationale verplichtingen zoals de Habitatrichtlijn.
  5. Een verdere teruggang van biodiversiteit dient te worden gestopt. Er dient ambitie te worden getoond voor herstel. Dat kan alleen als er een ambitieus PAS komt.
  6. Het doel van het PAS dient te zijn dat in 2030 in bijvoorbeeld maximaal 10% van de Natura 2000-gebieden nog KDW’s van relevante habitats mogen worden overschreden. Dit dient primair de doelstelling te zijn. Op basis hiervan dienen (1) tussendoelstellingen te worden geformuleerd, en (2) een passende strategie te worden opgesteld.
  7. Een dergelijke strategie voor het reduceren van de stikstofemissie is ook in lijn met de ambitie van het door Nederland ondersteunde Europese biodiversiteitsstrategie om verdere teruggang van de biodiversiteit te stoppen en om tot een robuust definitief herstel van de natuur te komen.
  8. Er dienen intermediaire doelen (mile stones) in de PAS te worden opgenomen voor 2020 en 2025 zodat verzekerd kan worden dat in 2030 de bovengenoemde doelstelling van maximaal 10% in 2030 kan worden gehaald.
  9. Op basis hiervan dient een strategie te worden geformuleerd met daaraan gekoppeld een “road map” hoe de bovengenoemde door ons voorgestelde doelstelling voor 2030 en gerelateerde tussendoelstellingen moeten worden gehaald. 
  10. De PAS dient te beschikken over een adequaat MRV (Monitoring, Rapportage, Verificatie) borgingssysteem dat rekening houdt met tijdige onderkenning van ontwikkelingen op relevante wetenschapsgebieden of in fouten in de berekeningen van de emissies en bijbehorende deposities.

Het concept PAS voldeed niet aan deze punten, net zo min als de definitieve PAS. De PAS fungeert nu vooral om de intensieve veehouderij en overige stikstofdepositie veroorzakende activiteiten (bijv. aanleg nieuwe snelwegen, kolencentrales) tot 2030 ruim baan c.q. voldoende ruimte te geven om nog aanzienlijk uit te breiden. De minister faciliteert hiermee ook dat de reeds 60 jaar aan de gang zijnde schaalvergroting van de bio-industrie, die hierdoor ongeremd verder kan groeien, en daarin zelfs wordt gestimuleerd terwijl al lang duidelijk is dat veehouderijbulkproductie in de Nederlandse situatie een doodlopende weg is. En daarmee zijn we ook weer terug bij het begin van het verhaal hierboven.

Zie bijlage 5 voor een kopie van de gehele inspraaknotitie op de ontwerp PAS. 

1 - Agrarisch Recht_ veehouderij, milieu en regeldruk
2 - Tijdschrift Lucht_stikstof de ontbrekende feiten
3 - Correspondentie MOB en LTO Noord
4 - Effecten van gelijkblijvende N-depositie op N2000-habitats in de Groote Peel5- Zienswijzen met betrekking tot het ontwerp Programma Aanpak Stikstof

Lees meer