17 februari 2019: verslag rechtszitting Raad van State 14 februari 

De rechtszitting was een lange zit, van 10 uur 's ochtends tot half zeven 's avonds. Bij de start waren meer dan 100 mensen als toehoorder present. Nu de zitting achter de rug is, staan drie staatsraden (rechters) en twee griffiers voor de opdracht uitspraak te doen over het PAS. En staan daarbij voor een ingrijpende uitspraak die bepalend is voor het voortbestaan van veel Nederlandse natuur. 

Gaat de RvS door op de oude voet met de bestaande - omstreden - jurisprudentie die is gestart met de uitspraak van 31 maart 2010, of zal die jurisprudentie worden herzien? Wat moeten we verstaan onder ‘wetenschappelijk zekerheid? Mag 'wetenschappelijke zekerheid' politiek worden ingevuld, en wordt genoegen genomen met ambtelijke rapporten met onduidelijke onderzoeksvragen en conclusies? Of worden in het natuurbeschermingsrecht serieuze onderzoeksplichten gesteld aan het openbaar bestuur?    

De RvS hoopte wellicht met het stikstof-arrest van het Europees Hof van 7 november 2018 uit de brand te worden geholpen. Dat het Europees Hof een zodanige uitspraak zou doen, dat het voor de Raad van State voor het merendeel een invuloefening zou worden. Op de rechtszitting leek enige teleurstelling te leven bij de Raad van state over de uitspraak van het Europees Hof. Het lijkt er op dat op belangrijke punten nog diep nagedacht zal gaan worden over de duiding door de Afdeling van het arrest van het Europees Hof van Justitie. 

De kern van de zaak is volgens MOB niet moeilijk. Een PAS (lees: een regio-omvattende programma) is weliswaar toegestaan binnen de Habitatrichtlijn, maar uitsluitend onder de voorwaarde dat ten eerste alle natuurschadelijke effecten van de projecten met wetenschappelijke nauwkeurigheid zijn onderzocht, en ten tweede dat negatieve effecten voor de instandhouding van de betrokken natuurwaarden kunnen worden uitgesloten. 

MOB heeft samen met vereniging Leefmilieu hierover een tweetal wetenschappelijke deskundigenrapporten ingebracht. Ten eerste een wetenschappelijk rapport van dhr. dr. Van den Burg waarin wordt gesteld dat de overload aan stikstof voor bossen op droge zandbodem nabij - en mogelijk zelfs voorbij - het punt van onomkeerbare schadelijke gevolgen zit. Daarmee staat de RvS voor de opdracht vast te stellen wat onder ‘wetenschappelijk zekerheid’ moet worden verstaan. Van sommige natuurherstelmaatregelen bestaat ernstige wetenschappelijke twijfel over de effectiviteit. Daar lijkt de rechter niet meer om heen te kunnen. Maar hoe gaat de RvS dat formuleren? Wanneer is de effectiviteit van een maatregel wel voldoende onderbouwd? Met het tweede rapport, opgesteld door dhr. prof Erisman, stelt MOB dat Aerius een goed model kan zijn om actuele stikstofdeposities op bedrijfsniveau te berekenen, maar niet ook om toekomstige en het gehele land omvattende deposities te berekenen. Die vaststelling heeft tot gevolg dat de effecten van PAS-emissiereductiemaatregelen niet zorgvuldig kunnen worden vastgesteld. Beide rapporten maken het heel lastig om nog vol te houden dat de conclusies van het PAS voldoende wetenschappelijk zijn onderbouwd.  

Maar als inderdaad ernstige gebreken in het PAS moeten worden vastgesteld, wat dan? Als bijvoorbeeld de onderbouwing van de vrijstellingen voor enerzijds deposities lager dan 0,05 mol en anderzijds voor het bemesten en beweiden inderdaad niet deugt, wat is daarvan de juridische consequentie? Het PAS gaat niet enkel over agrarische emissies, maar ook over autowegen en kolencentrales. Als het PAS sneuvelt, sneuvelt dan het hele programma? Zijn we dan terug bij de situatie op 30 juni 2015? Of gaat de RvS proberen delen van het PAS overeind te houden (en daarmee in zekere zin op de stoel van het openbaar bestuur zitten)? Want: het PAS is altijd als één programma gepresenteerd. Dan kan het door de rechter lastig in deelprogramma’s uit elkaar worden getrokken.

Verder spelen nog een aantal fundamenteel-juridische kwesties. Kort gezegd: wat mag in de (wettelijk verplichte) 'passende beoordeling' ja dan nee worden betrokken in de optelsom van positieve en negatieve natuureffecten? De opdracht aan de PAS-makers is dat de som positief voor de natuur moet uitpakken. De jurische vraag waarover de Raad van State een uitspraak moet doen: wat mag je wel en wat niet in die som betrekken?

Daarnaast heeft MOB de RvS opgeroepen haar eerdere jurisprudentie te herzien. Tot nu toe betrekt de RvS niet ook de ‘instandhoudingsdoelstelling’ in de toets van de passende beoordeling bij de vergunningbesluiten. Kort gezegd: zo lang een bedrijfsplan de natuurschade enkel niet erger maakt ten opzichte van de bestaande situatie (meestal: de eerder vergunde bedrijfsvoering), dan mag dat plan van de Raad van State vergund worden. Zie de bovengenoemde uitspraak van 31 maart 2010. MOB zegt hiervan al jaren dat dat juridisch niet deugt. Als een bestaande bedrijfsvoering ernstige natuurschade veroorzaakt - ongeacht of dat ja dan nee eerder is vergund - dan kan een voortduren van de natuurschade niet worden toegestaan. Als de bestaande bedrijfsvoering een bedreiging voor voor de instandhouding van de beschermde natuur dan moet dat onvergunbaar heten. 

De ultieme vraag blijft natuurlijk deze: gaat de Raad van State het natuurbeschermingrecht interpreteren zodat het werkelijk een natuurbeschermende werking zal hebben? En zal het openbaar bestuur terug naar de tekentafel worden gestuurd om nu wel met een serieus beschermingsprogramma te komen? 

De uitspraak wordt verwacht rond mei of juni.

17 februari 2019: verslag rechtszitting Raad van State 14 februari 

De rechtszitting was een lange zit, van 10 uur 's ochtends tot half zeven 's avonds. Bij de start waren meer dan 100 mensen als toehoorder present. Nu de zitting achter de rug is, staan drie staatsraden (rechters) en twee griffiers voor de opdracht uitspraak te doen over het PAS. En staan daarbij voor een ingrijpende uitspraak die bepalend is voor het voortbestaan van veel Nederlandse natuur. 

Gaat de RvS door op de oude voet met de bestaande - omstreden - jurisprudentie die is gestart met de uitspraak van 31 maart 2010, of zal die jurisprudentie worden herzien? Wat moeten we verstaan onder ‘wetenschappelijk zekerheid? Mag 'wetenschappelijke zekerheid' politiek worden ingevuld, en wordt genoegen genomen met ambtelijke rapporten met onduidelijke onderzoeksvragen en conclusies? Of worden in het natuurbeschermingsrecht serieuze onderzoeksplichten gesteld aan het openbaar bestuur?    

De RvS hoopte wellicht met het stikstof-arrest van het Europees Hof van 7 november 2018 uit de brand te worden geholpen. Dat het Europees Hof een zodanige uitspraak zou doen, dat het voor de Raad van State voor het merendeel een invuloefening zou worden. Op de rechtszitting leek enige teleurstelling te leven bij de Raad van state over de uitspraak van het Europees Hof. Het lijkt er op dat op belangrijke punten nog diep nagedacht zal gaan worden over de duiding door de Afdeling van het arrest van het Europees Hof van Justitie. 

De kern van de zaak is volgens MOB niet moeilijk. Een PAS (lees: een regio-omvattende programma) is weliswaar toegestaan binnen de Habitatrichtlijn, maar uitsluitend onder de voorwaarde dat ten eerste alle natuurschadelijke effecten van de projecten met wetenschappelijke nauwkeurigheid zijn onderzocht, en ten tweede dat negatieve effecten voor de instandhouding van de betrokken natuurwaarden kunnen worden uitgesloten. 

MOB heeft samen met vereniging Leefmilieu hierover een tweetal wetenschappelijke deskundigenrapporten ingebracht. Ten eerste een wetenschappelijk rapport van dhr. dr. Van den Burg waarin wordt gesteld dat de overload aan stikstof voor bossen op droge zandbodem nabij - en mogelijk zelfs voorbij - het punt van onomkeerbare schadelijke gevolgen zit. Daarmee staat de RvS voor de opdracht vast te stellen wat onder ‘wetenschappelijk zekerheid’ moet worden verstaan. Van sommige natuurherstelmaatregelen bestaat ernstige wetenschappelijke twijfel over de effectiviteit. Daar lijkt de rechter niet meer om heen te kunnen. Maar hoe gaat de RvS dat formuleren? Wanneer is de effectiviteit van een maatregel wel voldoende onderbouwd? Met het tweede rapport, opgesteld door dhr. prof Erisman, stelt MOB dat Aerius een goed model kan zijn om actuele stikstofdeposities op bedrijfsniveau te berekenen, maar niet ook om toekomstige en het gehele land omvattende deposities te berekenen. Die vaststelling heeft tot gevolg dat de effecten van PAS-emissiereductiemaatregelen niet zorgvuldig kunnen worden vastgesteld. Beide rapporten maken het heel lastig om nog vol te houden dat de conclusies van het PAS voldoende wetenschappelijk zijn onderbouwd.  

Maar als inderdaad ernstige gebreken in het PAS moeten worden vastgesteld, wat dan? Als bijvoorbeeld de onderbouwing van de vrijstellingen voor enerzijds deposities lager dan 0,05 mol en anderzijds voor het bemesten en beweiden inderdaad niet deugt, wat is daarvan de juridische consequentie? Het PAS gaat niet enkel over agrarische emissies, maar ook over autowegen en kolencentrales. Als het PAS sneuvelt, sneuvelt dan het hele programma? Zijn we dan terug bij de situatie op 30 juni 2015? Of gaat de RvS proberen delen van het PAS overeind te houden (en daarmee in zekere zin op de stoel van het openbaar bestuur zitten)? Want: het PAS is altijd als één programma gepresenteerd. Dan kan het door de rechter lastig in deelprogramma’s uit elkaar worden getrokken.

Verder spelen nog een aantal fundamenteel-juridische kwesties. Kort gezegd: wat mag in de (wettelijk verplichte) 'passende beoordeling' ja dan nee worden betrokken in de optelsom van positieve en negatieve natuureffecten? De opdracht aan de PAS-makers is dat de som positief voor de natuur moet uitpakken. De jurische vraag waarover de Raad van State een uitspraak moet doen: wat mag je wel en wat niet in die som betrekken?

Daarnaast heeft MOB de RvS opgeroepen haar eerdere jurisprudentie te herzien. Tot nu toe betrekt de RvS niet ook de ‘instandhoudingsdoelstelling’ in de toets van de passende beoordeling bij de vergunningbesluiten. Kort gezegd: zo lang een bedrijfsplan de natuurschade enkel niet erger maakt ten opzichte van de bestaande situatie (meestal: de eerder vergunde bedrijfsvoering), dan mag dat plan van de Raad van State vergund worden. Zie de bovengenoemde uitspraak van 31 maart 2010. MOB zegt hiervan al jaren dat dat juridisch niet deugt. Als een bestaande bedrijfsvoering ernstige natuurschade veroorzaakt - ongeacht of dat ja dan nee eerder is vergund - dan kan een voortduren van de natuurschade niet worden toegestaan. Als de bestaande bedrijfsvoering een bedreiging voor voor de instandhouding van de beschermde natuur dan moet dat onvergunbaar heten. 

De ultieme vraag blijft natuurlijk deze: gaat de Raad van State het natuurbeschermingrecht interpreteren zodat het werkelijk een natuurbeschermende werking zal hebben? En zal het openbaar bestuur terug naar de tekentafel worden gestuurd om nu wel met een serieus beschermingsprogramma te komen? 

De uitspraak wordt verwacht rond mei of juni.